Functions and powers of the prosecutor at the stage of preliminary investigation

Full Text

Вопрос о функциях прокурора является одним из дискуссионным в науке уголовного процесса. Первоначально прокуратура предназначалась для надзора за производством в Сенате, в учреждениях, губернских и уездных местах. Согласно Своду законов Российской Империи статьи 2474 к обязанностям прокурора относились, в частности: надзор за сохранением в судебных решениях точной силы закона, соблюдение установленной формы судопроизводства, контроль за тем, чтобы судьи не присваивали не принадлежащей им власти, предотвращения стеснения прав. Прокуроры могли присутствовать при проведении следствия, наблюдая за ходом его действия и соблюдением прав обвиняемого и давать суду заключения. Как писал Я.И. Баршев, что в тот период прокурор выполнял двойную роль — это как и функция обнаружения преступлений, так и необходимость следить, за тем чтобы обвиняемые воспользовались способами защиты, предоставляемые к его защите [1, с.123].

Функция уголовного преследования характерная для сегодняшней прокуратуры появилась после принятия Судебных уставов 1864 года, которые провозгласили самостоятельность судебной власти, ввели в России состязательный порядок уголовного судопроизводства, реформировали органы предварительного расследования и прокуратуры.

В советский период развития России прокуратура охватывала своим надзором все другие органы государственной власти, включая суды.

Так после принятия Уголовно-процессуального кодекса (далее УПК) РСФСР 1923 года на прокурора были возложены две функции: надзора и уголовного преследования. Для прокурора были характерны следующие полномочия: прокурор обязан был возбуждать уголовное преследование перед судебными и следственными органами по всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению, поддерживать в суде обвинение, осуществлять надзор за действиями органов дознания и предварительного следствия.

В советский период сложилось представление, что все виды уголовно- процессуальной деятельности прокурора представляют собой методы надзора за законностью. В.И. Басков предполагал, что «сущность деятельности прокурора сводится к надзору за точным и единообразным исполнением законов» [2, с. 11 ]. А.Л. Цыпкин писал в своей монографии, что на всех этапах уголовного судопроизводства прокурор осуществляет одну функцию - надзор за точным исполнением закона [3].

В советском законодательстве в УПК РСФСР 1960 термин «уголовное преследование» не содержался. Отрицая состязательность уголовного процесса советская наука не признавала разделенных между участниками процессуальных функций, в том числе обвинения или уголовного преследования. Прокурор осуществлял две функции: надзора за предварительным расследованием, и поддержание государственного обвинения в суде.

В действующей Конституции РФ 1993 года изменения государственного, общественного устройства привели к изменению и функций прокуратуры. Так, одним из принципов уголовного процесса является принцип состязательности сторон, закрепленный в статье 15 уголовно-процессуального кодекса. Номинально, функции обвинения, защиты и разрешения дела отделены друг от друга и самостоятельны. Они не могут быть возложены одновременно на одно должностное лицо либо орган.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство, в отличие от УПК РСФСР, непосредственно закрепило за прокурором обязанность осуществлять уголовное преследование наряду с надзором (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). При этом уголовное преследование упоминается первым, а надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и следствия вторым.

Согласно статье 21 уголовно-процессуального кодекса РФ у прокурора имеется обязанность от имени государства осуществлять уголовное преследование по уголовным делам публичного, частно-публичного обвинения наравне со следователем и дознавателем. Следовательно, прокурор в уголовном процессе осуществляет функцию уголовного преследования. Вопрос стоит только в объеме полномочий при осуществлении этой функции.

Рассмотрим точку зрения тех авторов, которые считают, что прокурор осуществляет одну функцию - это функция надзора.

Так, Н.С. Алексеев, В.Г. Даев, Л.Д. Кокорев считают, что «вступая в те или иные процессуальные отношения, прокурор остается носителем общей функции - высшего надзора за соблюдением законности в деятельности всех учреждений, должностных лиц и отдельных граждан» [4].

Интересна точка зрения у А.Г. Халиулина, согласно которой надзор следует рассматривать в качестве основной функции прокурора, а иные процессуальные функции - в качестве производных функций [5]. К иным функциям автор относит не только уголовное преследование, но и правозащитную функцию. Похожая точка зрения у О.В. Химичевой, которая состоит в том, что «основной уголовно-процессуальной функцией, на досудебном производстве является надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия; при этом основополагающая уголовно-процессуальная функция - уголовное преследование – на досудебном этапе для прокурора является дополнительной» [6, 150 с.].

Если аргументировать данную точку зрения с правовых позиций, то она подтверждается Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В статье 1 закреплено, что прокуратура осуществляет надзор, уголовное преследование и иные функции.

В современный период высказывается точка зрения, о что функции уголовного преследования и надзора отделены друг от друга и являются самостоятельными по отношению друг к другу. Данная точка зрения подтверждается, как минимум наличием двух разных функций в части 1 статьи 37 УПК РФ. Но необходимо отметить мнение автора, который считает, что «функция уголовного преследования осуществляется прокурором на всем протяжении уголовного судопроизводства, а функция надзора за деятельностью органов предварительного расследования осуществляется только на досудебных стадиях» [7, 1 с.].

Обсудим дискуссионный вопрос о приоритетности функции между уголовным преследованием и надзорной. В.С. Шадрин считает, что «прокурорский надзор согласно УПК РФ охватывается функцией уголовного преследования» [8, 180 с.].

Иная точка зрения у В.А. Лазаревой, которая считает, что «предварительное расследование, надзор за ним и поддержание государственного обвинения в суде можно рассматривать как взаимосвязанные формы уголовного преследования, то есть деятельность, осуществляемую в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления» [9, 2 с.]. Рассмотрим более подробно данную точку зрения.

Уголовное преследование — это деятельность уполномоченных государственных органов, направленная на достижение задач уголовного судопроизводства в отношении подозреваемых и обвиняемых.

Цель деятельности прокурора — это изобличение подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Согласно УПК РФ после обнаружения признаков преступления в результате своей надзорной деятельности прокурор выносит мотивированное постановление и направляет в порядке п.2 ч.2 ст.37 УПК собранные материалы в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. В дальнейшем прокурор в той или иной степени вправе и обязан контролировать ход расследования (давать обязательные для дознавателя указания, отменять ряд постановлений следователя и т. п.). На завершающем этапе расследования на основании всестороннего изучения материалов уголовного дела проверять соответствие квалификации преступления, достаточность и достоверность доказательств как аргументации предъявленного обвинения с возможностью возвращения уголовного дела для производства дополнительного расследования и т. д. Выступая в суде, далее прокурор поддерживает государственное обвинение, но при этом эта деятельность является формой реализации функции уголовного преследования. Надзор за процессуальной деятельностью в суде прокурор уже не осуществляет, он лишь участник (сторона) судебной процедуры и вся его деятельность направлена на поддержку государственного обвинения. Таким образом, надзорные полномочия являются средством достижения уголовного преследования и соподчинены этой цели.

Одной из отраслей прокурорского надзора, закрепленных Федеральным законом (далее ФЗ) от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В данном законе не закреплены конкретные полномочия прокурора. Статья 30 ФЗ носит бланкетный характер, определяя, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами.

Реализуя надзорные полномочия, прокурор не вмешивается в процессуальную, узко-специальную деятельность следователя.

Анализируя статью 37 УПК РФ все полномочия прокурора можно разделить на два типа. Критерием разграничения будет служить форма расследования, в зависимости от которой можно выделить: общие надзорные полномочия, т.е. относящиеся как к предварительному следствию, так и к дознанию и специальные надзорные полномочия, относящиеся к органам дознания либо к следствию.

К общим надзорным полномочиям можно отнести:

1) проверка исполнения требований ФЗ при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

3) возможность требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве дознания или предварительного следствия;

4) утверждение обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления по уголовному делу;

5) возвращение уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков.

Согласно части 2 статьи 37 УПК РФ к специальным полномочиям прокурора по отношению к дознавателям относятся:

1) дача дознавателю письменных указаний о направлении расследования, производстве процессуальных действий

2) дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения

3) разрешение отводов, заявленных дознавателю, а также его самоотвода

4) отстранение дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение уголовно-процессуального законодательства

5) изъятие любого уголовного дела у органа дознания и передача его следователю с обязательным указанием оснований для такой передачи

6) утверждение постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу

7) поручение органу дознания производство дознания по уголовному делу небольшой и средней тяжести, не подследственное первоначально органам дознанию (п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ)

8) при утверждении обвинительного акта или обвинительного постановления исключение из него отдельных пунктов обвинения либо переквалификация обвинения на менее тяжкое (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 226, ч. 2. ст. 226.8 УПК РФ).

Анализ положений УПК РФ и ряда других норм позволяют выделить круг полномочий прокурора в отношении деятельности следователя. К ним относятся право:

1) требовать от следователя устранения допущенных нарушений;

2) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;

3) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил о подследственности, а также передавать любое уголовное дело для расследования следователю Следственного комитета РФ, предварительно изъяв его у другого органа предварительного расследования;

4) возвратить следователю уголовное дело, поступившее прокурору по окончании расследования с обвинительным заключением со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, в том числе об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения.

В 2010 году прокурору вернули право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, прекращении и приостановлении уголовного дела. Но при этом все иные полномочия в отношении следователя, которыми он обладал ранее, передали руководителю следственного органа (ст. 39 УПК РФ).

Учитывая полномочия прокурора за дознанием и следствием в науке возникло мнение, что необходимо упразднить отличия дознания в общем порядке и предварительного следствия из-за необходимости обеспечения единого правового режима уголовного судопроизводства с предоставлением одинаковых полномочий, что основано на единстве назначения принципов уголовного судопроизводства, распространении общих условий предварительного расследования на обе его формы [10]. При установлении различного порядка производства фактически неодинаковым становится процессуальное положение подозреваемого, обвиняемого и потерпевшего. Исходя из данного мнения можно сделать вывод, что меньший объем надзорных полномочий прокурора при производстве предварительного следствия может повлечь лишение процессуальных гарантий, установленных в законе. Но при этом необходимо помнить, что согласно УПК РФ установлены случаи, когда дознавателю требуется согласие прокурора на принятие процессуального решения или на осуществление процессуального действия, а следователю в тех же случаях необходимо согласие руководителя следственного органа.

Перейдем к анализу надзорных производств, которые были изучены в рамках преддипломной практики в районной прокуратуре г.Самары. Всего было изучено 25 надзорных производств. Из них 5 в форме следствия (20%), 20 в форме дознания (80%). Можно сделать вывод, что такая статистика существует, потому что дознаватели расследуют преступления более распространенные, многочисленные, можно сказать бытовые. Например, кража (ст.158 УК РФ), мошенничество (ч. 1 ст. 159 УК РФ) и т. п.

Рассмотрим некоторые надзорные полномочия прокурора за следствием и дознанием.

Анализ деятельности прокурора на стадии предварительного расследования позволил прийти к выводу о том, что прокурор не столь части дает письменные указания дознавателю. По результатам - это 30% от общего количества надзорных производств за дознанием. Это может указывать на высокий уровень дознания, что не требуется вмешательство прокурора, либо что прокурор в силу территориальной разобщенности данному аспекту уделяется меньшее внимание.

Исходя из обобщенного материала в указаниях содержались требования о :

1)необходимости провести допрос лица в качестве свидетеля, потерпевшего;

2)установлении свидетелей и очевидцев данного преступления и допросе по обстоятельствам дела;

3)установлении местонахождения лиц;

4)истребовании ответа на запрос;

5) установлении лица совершившего преступление.

Необходимо отменить, что указания прокурора были сформулированы более конкретно, чем указания начальника органа дознания.

В качестве спорного вопроса также было вынесено такое полномочие прокурора, как дача согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении мере пресечения, которое допускается на основании судебного решения. Исходя из анализа деятельности прокурора можно сделать вывод о том, что когда дознаватель заявлял данное ходатайство прокурору, то прокурор всегда утверждал его. Всего было заявлено 2 ходатайств и в каждом случае данное ходатайство было удовлетворено. Скорее всего, это связано с необходимостью производства расследования, установления истины по делу. И если прокурор будет отказывать в этом, то шанс раскрыть преступления может уменьшится, так как имеется высокая вероятность скрыться преступнику, влиять на показания свидетелей, продолжить преступную деятельности и любым иным способом воспрепятствовать установлению истины по делу.

Одним из полномочием прокурора является решение вопроса о результатах удовлетворения заявленных самоотводов дознавателями и заявление отводов прокурором дознавателю. На практике ни одного такого случая не произошло. Скорее всего, это связано с тем, что крайне редко поступает информация прокурору о возможности заявления отводов должностному лицу, ведь должно быть заинтересованное лицо в этом и информация, подтверждающая отвод.

Что касается анализа полномочия прокурора о вынесении им постановления об отмене постановления о приостановлении предварительного следствия, то могу сказать, что данное полномочие реализуется часто. Исходя из моей статистики это 100%. Формулировка следующая: «Постановление вынесено преждевременно и необоснованно, поскольку в нарушение ч. 5 ст. 208 УПК РФ, ст. 73 УПК РФ не выполнены все следственные действия, производство которых возможно в отсутствие обвиняемого, кроме того в нарушение ч. 4 ст. 7 УПК РФ является необоснованным и немотивированным».

В нарушение ст.ст. 6.1, 21, 73, 208 УПК РФ до настоящего времени…».

Исходя из рассмотренных надзорных производств можно сделать обобщенный ответ наиболее частых нарушений. К ним относятся:

1) не назначена определенная экспертиза (чаще всего товароведческая);

2) к делу не приобщены результаты экспертизы;

3) не установлено наличие или отсутствие видеокамер с места происшествия;

4) не получен ответ от определенных организаций;

5) не установлено лицо, совершившее данное преступление.

Анализируя полномочие прокурора по вынесению прокурором постановления об отмене постановления о приостановлении дознания и возобновлении дознания, то необходимо сделать вывод, что оно было реализовано в 100% случаев.

Формулировка следующая: «Постановление вынесено преждевременно и необоснованно, поскольку в нарушение ч. 5 ст. 208 УПК РФ, ст. 73 УПК РФ не выполнены все следственные действия, производство которых возможно в отсутствие обвиняемого, кроме того в нарушение ч. 4 ст. 7 УПК РФ является необоснованным и немотивированным.

В нарушение указанных норм не произведено….».

Исходя их рассмотренных уголовных дел, можно сделать вывод, что к нарушениям относят:

1) не получен ответ от определенной организации;

2) не назначена экспертиза;

3) не проверены места возможного сбыта похищенного;

4) не установлено лицо совершившее данное преступление.

Что касается полномочия прокурора в даче согласия прокурором дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, необходимо отметить, что было заявлено два ходатайства и в обоих случаях они были удовлетворены прокурором. Одним таким случаем было, когда прокурор вынес постановление о возбуждении перед судом ходатайства о производстве обыска в жилище. И в данном случае прокурор вынес согласие на производство обыска. И интересный факт, что при обыске была найдена и изъята олимпийка, на которой были обнаружены при визуальном осмотре следы крови. Предполагаю, что прокурор заинтересован в расследовании уголовного дела, в нахождении и исследовании доказательств, так как он же потенциально в будущем будет поддерживать государственное обвинение, следовательно должны быть доказательства, подтверждающие или опровергающие преступность деяния лица.

Подводя итог, необходимо выделить ряд тезисов:

1. по-прежнему остается дискуссионный вопрос о функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса, не говоря уже о дискуссионном вопросе о приоритетной функции. Отметим, что функция надзора была основополагающей в советский период.

2. полагаем, что надзорная функция является формой уголовного преследования.

3. считаем, чтобы в науке прекратился спор о двух функциях прокурора (уголовного преследования и надзора) необходимо, чтобы в законе они были четко сформулированы и закреплены.

4. прокурор обладает надзорными функциями за предварительным следствием. Необходимо помнить, что надзор за предварительным следствием имеет ограниченный характер. Осуществляя надзор за предварительным следствием, прокурор не имеет права дачи следователю указаний, направлять ход следствия, давать согласие на прекращение уголовного дела. Данные полномочия осуществляет руководитель следственного органа. В связи с этим, мы должны отметить, что существует мнение о необходимости наделения прокурора равными полномочиями за предварительным следствием и дознанием, так как различный объем полномочий прокурора за следствие и дознанием не обеспечивают гарантии лиц, участвующих в деле. Но при этом мы должны помнить, что, во-первых, имеется руководитель следственного органа, который более тесно связан с расследованием уголовного дела, который по логике и должен руководить и давать следователю разрешения на производство процессуальных действий. И во-вторых, имеется возможность у лиц, чьи права нарушены, обращаться к прокурору с жалобами на органы предварительного расследования, следовательно права данных лиц не нарушаются и гарантии соблюдаются.

5. прокурор обладает расширенными надзорными полномочиями за дознанием, по сравнению со следствием. Скорее всего, это объясняется наиболее распространенными преступлениями в связи с чем нагрузка на органы дознания возрастает, следовательно, вероятность совершения нарушений повышается и прокурор является тем лицом, который потенциально может найти нарушения УПК РФ; множественностью органов дознания, выполняющих и другие, не связанные с уголовным преследованием, функции; отсутствием возможности у всех органов дознания иметь отдельные подразделения по производству расследования и обеспечить квалифицированное процессуальное руководство расследованием.

6. исходя из анализа надзорных производств отмечаем, что именно прокурор является тем лицом, который находит нарушения и восстанавливает нарушенные права лиц.

About the authors

Anastasia Barsukova

Author for correspondence.
Email: anast.bars@mail.ru

Lyubov Shestakova

Email: lyuboshestakova@yandex.ru

Supplementary files