СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ: ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ КАК НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Полный текст

Содействие международному развитию (СМР) является одним из важнейших направ- лений современной мировой политики. Боль- шая часть программ СМР направлена на наи- менее развитые и подверженные конфликтам государства, именуемые на Западе «fragile states» («хрупкие» государства), т.е. государст- ва, подверженные политическим кризисам, экономической нестабильности, проблемам с социальным обеспечением и т.д. Поскольку большая часть проблем «хрупких» государств коренится в неэффек- тивности государственного аппарата, особо- го внимания заслуживает государственное строительство в «хрупких» государствах. Под государственным строительством под- разумевается процесс установления и разви- тия легитимной и эффективной системы управления государством, опирающейся на поддержку основных социальных сил, осу- ществляемый в результате компромисса, достигнутого при участии внешних сил. Государственное строительство явля- ется необходимым элементом помощи «хрупким» государствам, поскольку устой- чивые политические институты являются © Пиковская К. Б., 2015. Пиковская Кристина Богдановна (kpikovskaya@gmail.com), студент V курса исторического факультета Самарского государственного университета, 443011, Россия, г. Самара, ул. Академика Павлова, 1. гарантией безопасности и развития этих го- сударств. Государственное строительство включает такие направления, как политиче- ское урегулирование, реформирование сек- тора безопасности, создание конституции, развитие электорального процесса, обеспе- чение доступа к социальным услугам, децен- трализация и поддержка местного само- управления (МСУ) и т.д. В свою очередь, первоочередным видом деятельности в госу- дарственном строительстве являются право- вые реформы. Верховенство права сегодня признается основой устойчивого развития, так что неудивительно, что реформы право- вого сектора считаются приоритетными для национальных агентств по развитию, равно как и для международных организаций (Про- грамма развития ООН (ПРООН), Всемирных Банк и т.д.). Целью данной работы является опре- деление роли реформирования системы права «хрупких» государств в рамках содействия международному развитию и его эффективно- сти. Для достижения цели необходимо решить следующие задачи: 1) определить основные проблемы правовой сферы в «хрупких» госу- дарствах; 2) выяснить, насколько эффектив- ными для «хрупких» государств являются программы помощи международных органи- заций, таких как Всемирный Банк и ПРООН; выявить возможные направления улучше- ний соответствующих программ помощи. Государственное строительство имеет огромное значение для постконфликтного восстановления (что является актуальным для большинства «хрупких» государств). Особую роль при этом играет конституция и процесс создания конституции. Целью этого процесса является обеспечение легитимно- сти режима. В постконфликтных обществах конституция должна основываться на общих ценностях, нормах и целях. Однако в боль- шинстве «хрупких» государств разные соци- альные группы (религиозные, этнические, политические) имеют различные ценности и цели [1]. Зачастую конституции в таких го- сударствах носят амбивалентный характер. С одной стороны, формально, это способствует установлению консенсуса в обществе по по- воду ключевых правовых вопросов, напри- мер, фундаментальных прав человека. С дру- гой стороны, такие конституции могут трак- товаться в угоду той или иной социальной группе, что увеличивает разделение в обще- стве. Кроме того, двусмысленные формули- ровки в конституции и их некорректная трактовка могут привести к нарушению фундаментальных прав человека. Правовые коллизии могут быть разрешены в рамках правовых и государственных институтов - парламента, суда и т.д. Однако в «хрупких» государствах эти институты, как правило, слабы и не пользуются доверием общества [2, с. 57-60]. Другая проблема в «хрупких» госу- дарствах возникает непосредственно с пра- вовыми институтами. Во-первых, они функ- ционируют для поддержания интересов правящей группы. Во-вторых, они являются недоступными для большей части населе- ния. В сельской местности у населения мно- гих стран вообще нет доступа к судам [3]. Во многих странах доминирующей формой является обычное право. Это зачастую свя- зано с феноменом возникновения парал- лельной правовой системы, основанной на обычном праве, шариате и т.д. Такая систе- ма складывается в пост-конфликтных стра- нах и обычно распространяется на сельскую местность, в то время как в городах дейст- вует официальная правовая система [4, с. 72]. Ко всему этому стоит добавить ми- нимальный уровень правосознания и право- вой культуры населения. Ричард Саннерхолм, профессор уни- верситета Оребро, пишет, что мировое со- общество отказывается от идеи о том, что крушение системы права, отсутствие право- судия и несоблюдение прав и свобод челове- ка - это результат несостоятельности госу- дарства. Напротив, кризисы возникают, ко- гда у населения накапливается большое чис- ло претензий к государству, что, при отсут- ствии законных механизмов волеизъявления, приводит к открытому конфликту [4, с. 67- 68]. Отсутствие механизмов волеизъявления является еще одной проблемой «хрупких» государств. Четвертая проблема связана с законо- дательными органами. Во-первых, в «хруп- ких» государствах не принято обсуждать правительственные законопроекты, а тем бо- лее, голосовать против них. Поступая таким образом, депутат рискует потерять место в парламенте. Во-вторых, депутаты не поль- зуются правом законодательной инициати- вы, рассматривая только правительственные законопроекты. В результате все законопро- екты сводятся к 4 формам: 1) декларирова- ние общих принципов, 2) копирование ино- странных законов, 3) криминализация неже- лательных форм поведения, 4) компромисс между противоречащими интересами соци- альных групп (что также применяется при написании конституции) [5, с. 217-218]. Рассмотрим несколько кейсов, свя- занных с реформированием правового сек- тора в «хрупких» государствах в контексте содействия международному развитию. Для этого воспользуемся базой данных Всемир- ного Банка Worldwide Governance Indicators и рассмотрим эффективность правовых ре- форм на основе такого индикатора, как вер- ховенства права. На рис. 1 показана динамика измене- ния индикатора верховенства права на Фи- липпинах и во Вьетнаме с 1996 по 2012 гг. На графике видно, что резкое падение показателя верховенства права на Филиппи- нах произошло в 1998 г., с приходом к вла- сти оппозиционного лидера Джозефа Эстра- да. Улучшения начались в 2004 г., что связа- но с запуском масштабного проекта Всемир- ного Банка по поддержке юридических ре- форм на Филиппинах в 2003 г., который за- вершился в 2012 г. [8]. Рис. 1. Динамика изменения индикатора верховенства права на Филиппинах [6] и во Вьетнаме [7] Рис. 2. Динамика изменения индикатора верховенства права в Афганистане [11] Во Вьетнаме значительные улучше- ния в сфере права также начались примерно в этот период - в это время Всемирный Банк проводил два проекта: 6-летний проект по развитию компетенций [9] и реформы систе- мы социального обеспечения [10]. Тем не менее, результаты не являются устойчивы- ми, за 8 лет показатели верховенства права на Филиппинах и во Вьетнаме опустились до уровня, который существовал перед импле- ментацией проектов. Таким образом, эти программы СМР (которые в целом являются типичными для Всемирного Банка и ПРООН) нельзя назвать успешными. Другая ситуация характерна для Аф- ганистана (рис. 2). В основном проекты по реформированию правовой системы в Афга- нистане осуществляет ПРООН - непрерыв- но, на протяжении более 10 лет. Все проекты детально разработаны, выполняются в не- сколько этапов и считаются вполне эффек- тивными [12]. Тем сложнее объяснить неиз- менность показателя верховенства права в связи с началом войны в 2001 г., резкое па- дение показателя верховенства права в 2005 г. и такое же резкое его повышение в 2011 г.: в эти периоды по-прежнему продолжалась гражданская война, по-прежнему исполня- лись проекты ПРООН по правовым рефор- мам, никаких экстраординарных событий, которые могли бы повлиять на такие изме- нения графика, не происходило. В связи с этим, проекты СМР по реформированию правовой системы в Афганистане также нельзя назвать успешными. Тем не менее, в практике Всемирного Банка и ПРООН все же есть два успешных примера государственного строительства, в том числе, и правовых реформ - Либерия и Сьерра-Леоне. Программа Всемирного Банка и ПРООН началась в 2006 г. в обеих странах, однако программы были разными. В Либе- рии приоритетами стали верховенство права, субнациональное государственное строи- тельство и поддержка законотворчества, в Либерии - реформа правительственного сек- тора, поддержка парламента и децентрализа- ция [13]. В обоих случаях особое внимание уделялось именно реформированию право- вой сферы. На рис. 3 показано изменение индикатора верховенства права в двух госу- дарствах. На основе данного графика нельзя сказать, что программа Всемирного Банка и ПРООН оказала серьезное влияние на верхо- венство права в странах. Развитие продол- жилось, но динамика, в целом, не измени- лась. Одновременно с этим, эти проекты нельзя считать неуспешными, поскольку по- казатели улучшились (и в Сьерра-Леоне ста- ли более стабильными), хотя и не намного. Единственным значимым отличием программы по реформированию правовой сферы в Либерии и Сьерра-Леоне от анало- гичных проектов на Филиппинах и во Вьет- наме является то, что в этих проектах Все- мирный Банк и ПРООН сотрудничали друг с другом, в то время как в Азии они действо- вали по отдельности или в сотрудничестве с региональными организациями (АСЕАН) [16, с. 89-94]. Но представляется, что со- трудничество Всемирного Банка и ПРООН все же не является решающим аргументом в споре об эффективности и успешности про- ектов в сфере реформирования правовой сферы. Развитие правовой системы «хрупко- го» государства после имплементации про- ектов по ее реформированию является своего рода «черным лебедем», поскольку: ее ре- зультат предсказать крайне сложно из-за влияния большого числа внутренних и внешних факторов, такие программы имеют серьезные последствия для общества, и такое развитие событий можно объяснить только после их наступления. Последствия импле- ментации проектов по реформированию пра- вовой системы служат уроком для многих акторов в сфере СМР. На наш взгляд, главной причиной не- удач или недостаточной успешности проек- тов в правовой сфере является концентрация на форме, а не на содержании. Большое вни- мание уделяется обучению персонала, разви- тию инфраструктуры, изменению механиз- мов законотворчества, но содержательная часть зачастую остается неизменной. Рис. 3. Динамика изменения индикатора верховенства права в Либерии [14] и Сьерра-Леоне [15] Это приводит к кратковременным эффектам от программ помощи. Если же це- лью ставится достижение долговременных результатов, то необходимо обращать вни- мание не только на техническую, но и на со- циальную и культурологическую состав- ляющую. Еще одним недостатком существую- щей системы вовлечения международных ор- ганизаций в реформирование правовой систе- мы «хрупких» государств» является их наце- ленность исключительно на государственные институты. Пристального внимания заслужи- вает влияние негосударственных акторов на систему права. Необходимо вовлекать в про- граммы помощи негосударственных акторов наравне с государственными, также необхо- димо поддерживать негосударственный сектор в случае его успешного функционирования, например, в сфере обеспечения граждан соци- альными услугами и т.д. [17, с. 3-4]. В «хрупких» государствах необходи- мо обеспечивать доступность правосудия в сельской местности, искоренять сущест- вующие параллельно системы обычного права в сельской местности и т.д. Это можно сделать путем формирования развитой сис- темы правосудия, особое внимание следует уделить доступности судов первой инстан- ции. Также решением проблемы могло бы стать внедрение судов присяжных. Описанной ранее системе принятия за- конов, когда только правительственные зако- нопроекты имеют право на существование, не может помочь никакая программа поддержки. Необходимо проводить полное реформирова- ние системы законотворчества. Как было ука- зано ранее, главная проблема в этой сфере со- стоит во взаимодействии депутата и партии, партии и правительства. Изменение такой структуры взаимодействия должно носить ис- ключительно качественный характер. После исправления качественной со- ставляющей законотворчества, необходимо обратить пристальное внимание на его тех- ническую сторону. По сравнению с адапта- цией законов развитых стран к реалиям «хрупких» государств, эффективной пред- ставляется следующая схема: 1) выработка законодательной политики, т.е. определение проблем, на решение которых нацелен дан- ный законопроект; 2) определение законодательного приоритета, т.е. оценка ресурсов, которые необходимо затратить на решение проблемы; 3) законодательный дизайн, т.е. детализация законопроекта; 4) законодатель- ная техника, т.е. тщательная формулировка положений законопроекта, позволяющая из- бежать двусмысленности [5, с. 220-229]. Особое внимание при этом необходи- мо обращать на развитие партийной систе- мы. В 1960е - 1990е гг. большие надежды возлагались на однопартийную систему, при которой правящие партии постколониальных стран формируются по национально- этническому признаку, что позволяет избе- жать борьбы за власть и сосредоточить все усилия на политике развития [18, с. 62-63]. Сейчас становится очевидным, что однопар- тийная система не способствует развитию «хрупких» государств, а напротив, поощряет развитие коррупции и зависимости от разви- тых стран. На мой взгляд, развитая много- партийная система может стать площадкой для выработки решений о развитии государ- ства, а парламент - инструментом медиации социальных и политических конфликтов. Поскольку одной из главных проблем «хрупких» государств в сфере права являет- ся низкий уровень правовой культуры, то нужно проводить больше мероприятий по совершенствованию правовой культуры и правового сознания в обществе, по развитию гражданского участия в политическом про- цессе и т.д. Результатом должно стать фор- мирование культуры участия, когда гражда- не могли бы непосредственно воздейство- вать на власть, продвигать свои интересы законными способами и использовать меха- низмы общественного контроля. Необходи- мо обратить внимание на механизмы подот- четности исполнительных органов и силовых структур. В этом направлении определяю- щую роль должен играть именно неправи- тельственный сектор, поскольку уровень до- верия к государственным институтам в «хрупких» государствах гораздо ниже. Кро- ме того, неправительственный сектор оказы- вает более сильное влияние на некоторые основные сферы жизни общества в «хруп- ких» государствах, в частности, на обеспече- ние безопасности. Также необходимо под- держивать негосударственный сектор в слу- чае его успешного функционирования, например, в сфере обеспечения граждан соци- альными услугами и т.д. [19, с. 124-130]. Таким образом, государственное строительство является одним из необходи- мых условий укрепления мира в «хрупких» государствах, обеспечивающим устойчи- вость их государственной системы. Рефор- мирование правового сектора является од- ним из приоритетных направлений государ- ственного строительства в «хрупких» госу- дарствах и содействия международному раз- витию в целом. Однако проекты междуна- родных организаций зачастую не являются эффективными, причиной чего является из- лишнее внимание к форме и отсутствие большого внимания к содержанию правовых институтов. Концентрация на социальных и культурологических особенностях функцио- нирования правовой системы «хрупких» го- сударств, равно как и масштабное реформи- рование принципов законотворчества, могло бы изменить программы поддержки измене- ния системы права в лучшую сторону.

Об авторах

Кристина Богдановна Пиковская

Самарский государственный университет

Email: kpikovskaya@gmail.com
443011, Россия, г. Самара, ул. Академика Павлова, 1

Список литературы

Дополнительные файлы