INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSISTANCE: LEGAL REFORMS AS A SUBFIELD OF STATE-BUILDING

Abstract

In this article the problem of legal sphere reforms as a major subfield of state-building in fragile states is analyzed. Principal problems of legal systems in fragile states are considered. Based on the Worldwide Governance Indicators database and international organizations’ projects, the cases of Philippines, Vietnam, Liberia, Sierra-Leone and Afghanistan are studied. The author suggests several ways to improve the approach towards legal reforms in fragile states in the framework of international state-building.

Full Text

Содействие международному развитию (СМР) является одним из важнейших направ- лений современной мировой политики. Боль- шая часть программ СМР направлена на наи- менее развитые и подверженные конфликтам государства, именуемые на Западе «fragile states» («хрупкие» государства), т.е. государст- ва, подверженные политическим кризисам, экономической нестабильности, проблемам с социальным обеспечением и т.д. Поскольку большая часть проблем «хрупких» государств коренится в неэффек- тивности государственного аппарата, особо- го внимания заслуживает государственное строительство в «хрупких» государствах. Под государственным строительством под- разумевается процесс установления и разви- тия легитимной и эффективной системы управления государством, опирающейся на поддержку основных социальных сил, осу- ществляемый в результате компромисса, достигнутого при участии внешних сил. Государственное строительство явля- ется необходимым элементом помощи «хрупким» государствам, поскольку устой- чивые политические институты являются © Пиковская К. Б., 2015. Пиковская Кристина Богдановна (kpikovskaya@gmail.com), студент V курса исторического факультета Самарского государственного университета, 443011, Россия, г. Самара, ул. Академика Павлова, 1. гарантией безопасности и развития этих го- сударств. Государственное строительство включает такие направления, как политиче- ское урегулирование, реформирование сек- тора безопасности, создание конституции, развитие электорального процесса, обеспе- чение доступа к социальным услугам, децен- трализация и поддержка местного само- управления (МСУ) и т.д. В свою очередь, первоочередным видом деятельности в госу- дарственном строительстве являются право- вые реформы. Верховенство права сегодня признается основой устойчивого развития, так что неудивительно, что реформы право- вого сектора считаются приоритетными для национальных агентств по развитию, равно как и для международных организаций (Про- грамма развития ООН (ПРООН), Всемирных Банк и т.д.). Целью данной работы является опре- деление роли реформирования системы права «хрупких» государств в рамках содействия международному развитию и его эффективно- сти. Для достижения цели необходимо решить следующие задачи: 1) определить основные проблемы правовой сферы в «хрупких» госу- дарствах; 2) выяснить, насколько эффектив- ными для «хрупких» государств являются программы помощи международных органи- заций, таких как Всемирный Банк и ПРООН; выявить возможные направления улучше- ний соответствующих программ помощи. Государственное строительство имеет огромное значение для постконфликтного восстановления (что является актуальным для большинства «хрупких» государств). Особую роль при этом играет конституция и процесс создания конституции. Целью этого процесса является обеспечение легитимно- сти режима. В постконфликтных обществах конституция должна основываться на общих ценностях, нормах и целях. Однако в боль- шинстве «хрупких» государств разные соци- альные группы (религиозные, этнические, политические) имеют различные ценности и цели [1]. Зачастую конституции в таких го- сударствах носят амбивалентный характер. С одной стороны, формально, это способствует установлению консенсуса в обществе по по- воду ключевых правовых вопросов, напри- мер, фундаментальных прав человека. С дру- гой стороны, такие конституции могут трак- товаться в угоду той или иной социальной группе, что увеличивает разделение в обще- стве. Кроме того, двусмысленные формули- ровки в конституции и их некорректная трактовка могут привести к нарушению фундаментальных прав человека. Правовые коллизии могут быть разрешены в рамках правовых и государственных институтов - парламента, суда и т.д. Однако в «хрупких» государствах эти институты, как правило, слабы и не пользуются доверием общества [2, с. 57-60]. Другая проблема в «хрупких» госу- дарствах возникает непосредственно с пра- вовыми институтами. Во-первых, они функ- ционируют для поддержания интересов правящей группы. Во-вторых, они являются недоступными для большей части населе- ния. В сельской местности у населения мно- гих стран вообще нет доступа к судам [3]. Во многих странах доминирующей формой является обычное право. Это зачастую свя- зано с феноменом возникновения парал- лельной правовой системы, основанной на обычном праве, шариате и т.д. Такая систе- ма складывается в пост-конфликтных стра- нах и обычно распространяется на сельскую местность, в то время как в городах дейст- вует официальная правовая система [4, с. 72]. Ко всему этому стоит добавить ми- нимальный уровень правосознания и право- вой культуры населения. Ричард Саннерхолм, профессор уни- верситета Оребро, пишет, что мировое со- общество отказывается от идеи о том, что крушение системы права, отсутствие право- судия и несоблюдение прав и свобод челове- ка - это результат несостоятельности госу- дарства. Напротив, кризисы возникают, ко- гда у населения накапливается большое чис- ло претензий к государству, что, при отсут- ствии законных механизмов волеизъявления, приводит к открытому конфликту [4, с. 67- 68]. Отсутствие механизмов волеизъявления является еще одной проблемой «хрупких» государств. Четвертая проблема связана с законо- дательными органами. Во-первых, в «хруп- ких» государствах не принято обсуждать правительственные законопроекты, а тем бо- лее, голосовать против них. Поступая таким образом, депутат рискует потерять место в парламенте. Во-вторых, депутаты не поль- зуются правом законодательной инициати- вы, рассматривая только правительственные законопроекты. В результате все законопро- екты сводятся к 4 формам: 1) декларирова- ние общих принципов, 2) копирование ино- странных законов, 3) криминализация неже- лательных форм поведения, 4) компромисс между противоречащими интересами соци- альных групп (что также применяется при написании конституции) [5, с. 217-218]. Рассмотрим несколько кейсов, свя- занных с реформированием правового сек- тора в «хрупких» государствах в контексте содействия международному развитию. Для этого воспользуемся базой данных Всемир- ного Банка Worldwide Governance Indicators и рассмотрим эффективность правовых ре- форм на основе такого индикатора, как вер- ховенства права. На рис. 1 показана динамика измене- ния индикатора верховенства права на Фи- липпинах и во Вьетнаме с 1996 по 2012 гг. На графике видно, что резкое падение показателя верховенства права на Филиппи- нах произошло в 1998 г., с приходом к вла- сти оппозиционного лидера Джозефа Эстра- да. Улучшения начались в 2004 г., что связа- но с запуском масштабного проекта Всемир- ного Банка по поддержке юридических ре- форм на Филиппинах в 2003 г., который за- вершился в 2012 г. [8]. Рис. 1. Динамика изменения индикатора верховенства права на Филиппинах [6] и во Вьетнаме [7] Рис. 2. Динамика изменения индикатора верховенства права в Афганистане [11] Во Вьетнаме значительные улучше- ния в сфере права также начались примерно в этот период - в это время Всемирный Банк проводил два проекта: 6-летний проект по развитию компетенций [9] и реформы систе- мы социального обеспечения [10]. Тем не менее, результаты не являются устойчивы- ми, за 8 лет показатели верховенства права на Филиппинах и во Вьетнаме опустились до уровня, который существовал перед импле- ментацией проектов. Таким образом, эти программы СМР (которые в целом являются типичными для Всемирного Банка и ПРООН) нельзя назвать успешными. Другая ситуация характерна для Аф- ганистана (рис. 2). В основном проекты по реформированию правовой системы в Афга- нистане осуществляет ПРООН - непрерыв- но, на протяжении более 10 лет. Все проекты детально разработаны, выполняются в не- сколько этапов и считаются вполне эффек- тивными [12]. Тем сложнее объяснить неиз- менность показателя верховенства права в связи с началом войны в 2001 г., резкое па- дение показателя верховенства права в 2005 г. и такое же резкое его повышение в 2011 г.: в эти периоды по-прежнему продолжалась гражданская война, по-прежнему исполня- лись проекты ПРООН по правовым рефор- мам, никаких экстраординарных событий, которые могли бы повлиять на такие изме- нения графика, не происходило. В связи с этим, проекты СМР по реформированию правовой системы в Афганистане также нельзя назвать успешными. Тем не менее, в практике Всемирного Банка и ПРООН все же есть два успешных примера государственного строительства, в том числе, и правовых реформ - Либерия и Сьерра-Леоне. Программа Всемирного Банка и ПРООН началась в 2006 г. в обеих странах, однако программы были разными. В Либе- рии приоритетами стали верховенство права, субнациональное государственное строи- тельство и поддержка законотворчества, в Либерии - реформа правительственного сек- тора, поддержка парламента и децентрализа- ция [13]. В обоих случаях особое внимание уделялось именно реформированию право- вой сферы. На рис. 3 показано изменение индикатора верховенства права в двух госу- дарствах. На основе данного графика нельзя сказать, что программа Всемирного Банка и ПРООН оказала серьезное влияние на верхо- венство права в странах. Развитие продол- жилось, но динамика, в целом, не измени- лась. Одновременно с этим, эти проекты нельзя считать неуспешными, поскольку по- казатели улучшились (и в Сьерра-Леоне ста- ли более стабильными), хотя и не намного. Единственным значимым отличием программы по реформированию правовой сферы в Либерии и Сьерра-Леоне от анало- гичных проектов на Филиппинах и во Вьет- наме является то, что в этих проектах Все- мирный Банк и ПРООН сотрудничали друг с другом, в то время как в Азии они действо- вали по отдельности или в сотрудничестве с региональными организациями (АСЕАН) [16, с. 89-94]. Но представляется, что со- трудничество Всемирного Банка и ПРООН все же не является решающим аргументом в споре об эффективности и успешности про- ектов в сфере реформирования правовой сферы. Развитие правовой системы «хрупко- го» государства после имплементации про- ектов по ее реформированию является своего рода «черным лебедем», поскольку: ее ре- зультат предсказать крайне сложно из-за влияния большого числа внутренних и внешних факторов, такие программы имеют серьезные последствия для общества, и такое развитие событий можно объяснить только после их наступления. Последствия импле- ментации проектов по реформированию пра- вовой системы служат уроком для многих акторов в сфере СМР. На наш взгляд, главной причиной не- удач или недостаточной успешности проек- тов в правовой сфере является концентрация на форме, а не на содержании. Большое вни- мание уделяется обучению персонала, разви- тию инфраструктуры, изменению механиз- мов законотворчества, но содержательная часть зачастую остается неизменной. Рис. 3. Динамика изменения индикатора верховенства права в Либерии [14] и Сьерра-Леоне [15] Это приводит к кратковременным эффектам от программ помощи. Если же це- лью ставится достижение долговременных результатов, то необходимо обращать вни- мание не только на техническую, но и на со- циальную и культурологическую состав- ляющую. Еще одним недостатком существую- щей системы вовлечения международных ор- ганизаций в реформирование правовой систе- мы «хрупких» государств» является их наце- ленность исключительно на государственные институты. Пристального внимания заслужи- вает влияние негосударственных акторов на систему права. Необходимо вовлекать в про- граммы помощи негосударственных акторов наравне с государственными, также необхо- димо поддерживать негосударственный сектор в случае его успешного функционирования, например, в сфере обеспечения граждан соци- альными услугами и т.д. [17, с. 3-4]. В «хрупких» государствах необходи- мо обеспечивать доступность правосудия в сельской местности, искоренять сущест- вующие параллельно системы обычного права в сельской местности и т.д. Это можно сделать путем формирования развитой сис- темы правосудия, особое внимание следует уделить доступности судов первой инстан- ции. Также решением проблемы могло бы стать внедрение судов присяжных. Описанной ранее системе принятия за- конов, когда только правительственные зако- нопроекты имеют право на существование, не может помочь никакая программа поддержки. Необходимо проводить полное реформирова- ние системы законотворчества. Как было ука- зано ранее, главная проблема в этой сфере со- стоит во взаимодействии депутата и партии, партии и правительства. Изменение такой структуры взаимодействия должно носить ис- ключительно качественный характер. После исправления качественной со- ставляющей законотворчества, необходимо обратить пристальное внимание на его тех- ническую сторону. По сравнению с адапта- цией законов развитых стран к реалиям «хрупких» государств, эффективной пред- ставляется следующая схема: 1) выработка законодательной политики, т.е. определение проблем, на решение которых нацелен дан- ный законопроект; 2) определение законодательного приоритета, т.е. оценка ресурсов, которые необходимо затратить на решение проблемы; 3) законодательный дизайн, т.е. детализация законопроекта; 4) законодатель- ная техника, т.е. тщательная формулировка положений законопроекта, позволяющая из- бежать двусмысленности [5, с. 220-229]. Особое внимание при этом необходи- мо обращать на развитие партийной систе- мы. В 1960е - 1990е гг. большие надежды возлагались на однопартийную систему, при которой правящие партии постколониальных стран формируются по национально- этническому признаку, что позволяет избе- жать борьбы за власть и сосредоточить все усилия на политике развития [18, с. 62-63]. Сейчас становится очевидным, что однопар- тийная система не способствует развитию «хрупких» государств, а напротив, поощряет развитие коррупции и зависимости от разви- тых стран. На мой взгляд, развитая много- партийная система может стать площадкой для выработки решений о развитии государ- ства, а парламент - инструментом медиации социальных и политических конфликтов. Поскольку одной из главных проблем «хрупких» государств в сфере права являет- ся низкий уровень правовой культуры, то нужно проводить больше мероприятий по совершенствованию правовой культуры и правового сознания в обществе, по развитию гражданского участия в политическом про- цессе и т.д. Результатом должно стать фор- мирование культуры участия, когда гражда- не могли бы непосредственно воздейство- вать на власть, продвигать свои интересы законными способами и использовать меха- низмы общественного контроля. Необходи- мо обратить внимание на механизмы подот- четности исполнительных органов и силовых структур. В этом направлении определяю- щую роль должен играть именно неправи- тельственный сектор, поскольку уровень до- верия к государственным институтам в «хрупких» государствах гораздо ниже. Кро- ме того, неправительственный сектор оказы- вает более сильное влияние на некоторые основные сферы жизни общества в «хруп- ких» государствах, в частности, на обеспече- ние безопасности. Также необходимо под- держивать негосударственный сектор в слу- чае его успешного функционирования, например, в сфере обеспечения граждан соци- альными услугами и т.д. [19, с. 124-130]. Таким образом, государственное строительство является одним из необходи- мых условий укрепления мира в «хрупких» государствах, обеспечивающим устойчи- вость их государственной системы. Рефор- мирование правового сектора является од- ним из приоритетных направлений государ- ственного строительства в «хрупких» госу- дарствах и содействия международному раз- витию в целом. Однако проекты междуна- родных организаций зачастую не являются эффективными, причиной чего является из- лишнее внимание к форме и отсутствие большого внимания к содержанию правовых институтов. Концентрация на социальных и культурологических особенностях функцио- нирования правовой системы «хрупких» го- сударств, равно как и масштабное реформи- рование принципов законотворчества, могло бы изменить программы поддержки измене- ния системы права в лучшую сторону.