Прекращение производства по делу об административном правонарушении на стадии подготовки к рассмотрению дела (часть 2 статьи 29.4 КоАП РФ): в защиту буквального толкования

Полный текст

Одной из норм, которая не добилась такой же публикационной популярности, как норма по ст. 2.9 КоАП РФ, является предписание об обязанности (то есть не один из вариантов) суда прекратить дело об административном правонарушении на стадии подготовки к рассмотрению дела, если установлены обстоятельства, исключающие производство по делу (ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ).

По данному императивному предписанию предполагается прекращение дела на стадии подготовки к рассмотрению дела по любому из обстоятельств, исключающих производство по делу, по ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ без проведения заседания и без вызова сторон, включая прокурора в случае возбуждения им дела.

Само обретение обязанностью нормативной формы в КоАП РФ, на наш взгляд, связано с общим посылом на ускоренное производство по кодексу. Для примера, оно не предполагает многолетних досудебных стадий, как при уголовных делах (ст. 28.5, ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ), а протокол заседаний о рассмотрении дела ведется в редких случаях (ст. 29.8 КоАП РФ).

Сама процессуальная формула КоАП РФ не подразумевает, по общему правилу, длительного изъятия лица, в отношении которого ведется производство, из ритма общественной и трудовой жизни. В конце концов, в худших однобоких интерпретациях административно-деликтное производство — это «инструмент сбора штрафов», что слабо сочетается с затяжными процедурами.

Таким образом, предписание по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ – естественное и созвучное оперативной природе административно-деликтного процесса.

Вместе с тем налицо попытки опровергнуть существо данной нормы вплоть до презентации в апогее смыслов, что выполнить обязанность в ней невозможно, не нарушив другие нормы КоАП РФ и не перейдя в другую стадию процесса (стадию возбуждения или рассмотрения дела).

Перейдём к разбору наиболее весомых доводов против буквального толкова-ния ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, а также попыток найти процессуальные нарушения других норм в результате прямого применения ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ.

Довод 1. КоАП РФ в действительности не подразумевает возможность прекращения дела на стадии подготовки к рассмотрению дела, в любом случае необходимо назначать и проводить заседание по правилам стадии рассмотрения дела.

В данном доводе звучит интонация, что в ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ бесспорно говорится об обязанности прекращении дела, однако это не отменяет обязанности назначить рассмотрение дела и ждать его финала для прекращения дела.

Но КоАП РФ предусматривает два вида постановлений:

– постановление о прекращении производства на стадии подготовки (ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ);

– постановление о прекращении производства по итогам рассмотрения дела (п. 2 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ).

Указанные постановления принимаются на разных стадиях процесса: подготовки к рассмотрению дела (ст.ст. 29.1 – 29.4 КоАП РФ) и рассмотрения дела (ст.ст. 29.5 – 29.14 КоАП РФ).

Больше того, ст. 29.4 КоАП РФ предусматривает девять видов определений и постановлений на стадии подготовки дела, которые являются альтернативными друг другу. И как раз вынесение постановления (ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ) автоматически исключает вынесение определения о времени и месте рассмотрения дела (п. 1 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ), а, следовательно, переход от стадии подготовки к стадии рассмотрения дела.

В конце концов, если речь идет об одной стадии, то зачем законодатель в нарушение юридической техники умножил «норму о постановлении о прекращении» надвое?

Нами, конечно, обнаружены решения, где упоминается о распространении ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ на стадию рассмотрения дела, но они не относятся к оправданию теоремы о переходе в любом случае в стадию рассмотрения дела (к попытке навязать эту мнимую презумпцию). Характерен случай, когда административный орган попытался оправдаться за невызов прокурора на рассмотрение дела ссылкой на вынесение постановления по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ. Псковский областной суд естественно пресек эту попытку, отметив, что заседания фактически проводились, дело рассмотрено по существу (стадия подготовки пройдена) [1].

Довод 2. Прекращение дела на стадии подготовки, несмотря на императивную норму в ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, объективно невозможно, поскольку суд без вызова сторон проводит оценку доказательств, но при этом умышленно не переходит в стадию рассмотрения дела.

Оценка доказательств — это монополия суда, но только в некоторых видах процесса в силу прямых указаний соответствующих кодексов (ч. 1 ст. 84 КАС РФ, ч. 1 ст. 71 АПК РФ, ч. 1 ст. 67 ГПК РФ).

Однако число субъектов оценки расширяется в ст. 88 УПК РФ (ранее ст. 71 УПК РСФСР 1960 г.). Поэтому было бы любопытно, если административно-деликтный процесс, однажды красноречиво прозванный «разновидностью уголовного процесса» [2; с. 11], не унаследовал бы эту особенность.

И в ст. 26.11 КоАП РФ как раз говорится о том, что оценка происходит, основанная на исследовании всех обстоятельств дела, лицами, осуществляющими «производство по делу». А это ведь не только лица, уполномоченные рассматривать дела по правилам ст.ст. 29.5 — 29.14 КоАП РФ или пересматривать дела. Помимо прочего, это лица, осуществляющие производство на стадии возбуждения дела (перечень моментов его старта дан в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Достаточно привести терминологические свидетельства, что «производство» признается напрямую «существующим» уже на этапе административного расследования по ч. 4 и ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ, а «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении» известно, например, на стадии возбуждения дела по ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ.

Если попробовать проанализировать оценку доказательств через призму предшествующего ему «исследования обстоятельств», то этот механизм также по кодексу не имеет четкой привязки к какой-то стадии процесса: кроме ст. 26.11 КоАП РФ, механизм поименован только в ч. 2 ст. 29.7 и в ст. 30.6 КоАП РФ.

Поэтому мы не усматриваем признаков нарушения закона в оценке доказательств, основанной на исследовании обстоятельств дела, на стадии подготовки, предшествующей реализации ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ. Больше того, было бы противоестественно, если бы оценка доказательств была легализована только на стадии рассмотрения дела. Тогда прекращение на стадиях до рассмотрения дела было бы заблокировано, а, например, на этапе административного расследования должностное лицо, только собирая доказательства без права критического отношения к ним, превратилось бы по функциональной роли в общественного помощника ведомства.

Показателен пример, что Севастопольский городской суд, отменяя постановление о прекращении производства по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, упрекнул суд первой инстанции в том, что он не исследовал обстоятельства дела в нарушение ст. 26.11 КоАП РФ. Но при этом вторая инстанция не указала, что для оценки надо было переходить в стадию рассмотрения дела [3].

Далее, по общему правилу, суды не возражают против применения ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, если истечение срока давности наступило уже в суде. И постановления о прекращении дел признаются законными. Однако разве в этом случае не происходит оценка доказательств? Происходит: как минимум, нужно предварительно провести «исследование обстоятельств», а именно проверить форму, реквизиты протокола, проверить, подписан ли он, ясно ли из него, о каком событии правонарушения идет речь, указано ли в нем лицо, которое привлекается к административной ответственности, проверить, есть ли в отношении физического лица копия паспорта, заявления 1п, заверена ли она, читаема ли копия (то есть известно ли, в отношении кого вообще надо прекращать дело), и в апогее проверить документы (помимо протокола), устанавливающие исходную дату для высчитывания срока давности привлечения к ответственности (в протоколе может запросто содержаться ошибочная версия времени совершения правонарушения).

Больше того, оценка доказательств – это типичное мероприятие на стадии подготовки при решении вопроса о возвращении протокола составителю (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

Например, Домодедовский городской суд Московской области вернул протокол по п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, поскольку критически оценил фототаблицу в деле, которая не согласовывалась с рапортом, в чьем содержании отсутствовали «сведения об использовании фотофиксации при выявлении административного правонарушения» [4].

По другому делу Богучанский районный суд Красноярского края исследовал, оценил акт проверки исполнения законодательства об отходах производства и установил, что осмотр территории юридического лица проведен с нарушениями ст. 27.8 КоАП РФ. Кроме того, в определении звучали выводы про «отсутствие допустимых доказательств о событиях, отраженных в постановлении…» [5].

Здесь, конечно, встает самостоятельный вопрос – а насколько законно, что суд вместо проверки формы и содержания протоколов и материалов дела, полноты материалов дела, вместо решения вопроса, можно ли вообще с заданной совокупностью материалов переходить к заседанию, заранее прогнозирует (по факту «подгоняет») материалы под определенный результат (будет ли назначаться наказание или нет)? Другими словами, насколько корректно суды вкладывают в «полноту и правильность» содержание, что протокол и материалы надо проверять на предмет достаточности для назначения наказания и на предмет розыска заведомых причин к безусловному прекращению дела?

Данные вопросы требуют отдельного изучения, и в текущей статье указанная практика приводится как иллюстрация для параллели: если оценка доказательства для применения п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ – регулярное и логичное действие, то почему мы должны считать, что она заблокировано для акта, выносимого по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ?

Если всё-таки для конкретного специалиста не сняты сомнения о том, надо ли после поступления дела в суд организовывать заседание и вызывать стороны, чтобы провести оценку доказательств, то можно вспомнить о двух принципиальных моментах, крепко вплетенных в правовое тело нормы по ст. 29.1 КоАП РФ.

Во-первых, в силу пунктов 3 и 5 ст. 29.1 КоАП РФ и до назначения рассмотрения дела суд обязан «выяснить вопросы» о наличии оснований для возвращения протокола и о достаточности материалов для рассмотрения дела по существу. Уже одно это обуславливает необходимость постранично изучить материал от должностного лица. Не исключено, что «выяснить» – это рядовой термин без заложенного уникального значения¹, но он может быть действительно альтернативным «исследованию обстоятельств», «оценке доказательств» и в силу этого служить процессуальным «оправданием» для анализа документов по делу.

Во-вторых, согласно п. 4 ст. 29.1 КоАП РФ суд обязан при поступлении дела и до назначения рассмотрения дела выяснить, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу.

А если мы поддерживаем гипотезу, что суд не может «в одиночку» касаться материалов дела и должен выносить определение о рассмотрении дела, то тогда встает два логичных вопроса: «а как тогда устанавливать основания для возвращения протокола и обстоятельства, исключающие производство по делу?» и «а в чем тогда содержательное наполнение процедуры «выяснения вопросов»?»

Таким образом, механизм действия суда при прекращении дела на стадии подготовки следующий:

а) изучение материалов дела в целях выяснения вопросов по пунктам 3 и 5 ст. 29.1 КоАП РФ;

б) в соответствии с п. 4 ст. 29.1 КоАП РФ выяснение вопроса о наличии обстоятельств, исключающих производство по делу и перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ, путем изучения материалов дела;

в) установление обстоятельств, исключающих производство по делу (ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);

г) в соответствии с обязанностью по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ прекращение дела на стадии подготовки без перехода к стадии рассмотрении дела.

Подводя промежуточный итог, подчеркнем: в настоящее время недостающих форм реализации ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, из-за которых надо подключать правовые конструкции и инструменты другой стадии процесса, нет.

Однако затруднения могут возникнуть в перспективе, если будет пропущена в ранг закона погрешность в проекте нового Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях. В части производства органами, их должностными лицами нынешние нормы по ч. 1 и ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ воспроизводятся дословно (ч. 2 ст. 6.2), а в части судей тождественный аналог ч. 1 и ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ отсутствует, и, если следовать смыслу ст.ст. 8.1 – 8.3 проекта, предполагается вынесение определения о прекращении дела [6].

Соответственно, в худшем перспективном сценарии законотворчества эта нестыковка, когда актом, выносимым по процессуальным (процедурным) вопросам, разрешается дело, действительно может смутить правоприменителей – условно, «если не предусмотрена форма реализации реакции на установление обстоятельства, исключающего производство, в виде постановления, значит, прекращение на стадии подготовки процедурно невозможно и придется выходить в стадию рассмотрения дела» (разумеется, до поры, пока Пленум Верховного Суда РФ ссылкой на «системное толкование» не укажет, что и судьи на стадии подготовки могут вынести постановление).

Довод 3. Прекращение дела по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ невозможно, если обстоятельства, исключающие производство по делу, возникли до поступления дела в суд. В этом случае возвращается протокол об административном правонарушении для последующего прекращения дела по ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ.

Этот довод черпает свою юридическую силу из разъяснения Верховного Суда РФ на вопрос № 17 в Обзоре законодательства и судебной практики за первый квартал 2010 г.

В нем высшая судебная инстанция решала вопрос процессуальной дисциплины, а именно напоминала про обязанность должностных лиц самим прекращать дела по своим собственным протоколам (ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ), даже если обстоятельство, исключающее производство, наступило после возвращения протокола по п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, но до повторного направления протокола в суд по ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ.

Однако в ответе на вопрос допущена фраза, которая и посеяла юридическую смуту: «Из смысла ч. 2 ст. 29.4 КоАП следует, что судьей постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в том случае, если обстоятельства, предусмотренные ст. 24.5 КоАП РФ, наступили в суде».

И эта формулировка стала извинительной для неиссякаемой серии определений, где непрекращение составителем протокола производства по ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ, если обстоятельство, исключающее производство, возникло само по себе до направления дела в суд, вдруг превратилось в основание для возвращения протокола.

В частности, Прохоровский районный суд Белгородской области вместо прекращения дела по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ вернул прокурору постановление на том основании, что срок давности по делу истек до направления дела в суд, «оправдавшись» при этом Обзором Верховного Суда РФ [7]. Аналогичные рассуждения (толкования ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ) исповеданы, например, Московским городским судом [8], Сыктывкарским городским судом Республики Коми [9], Красноперекопским районным судом Республики Крым [10], Заинским городским судом Республики Татарстан [11], Синарским районный судом г. Каменск-Уральского [12], Читинским районным судом Забайкальского края [13]. Иногда такая крайняя мера применяется без ссылки на Обзор Верховного Суда РФ [14].

Попытка переспорить устойчивую практику – дело почти обреченное. Но в данном случае отдельные штрихи к этому просматриваются.

Что главное? Верховный Суд РФ в своем Обзоре не писал, что, если составитель протокола допустил грубую оплошность, то есть не заметил до направления протокола обстоятельства, исключающего производство, а ее заметил суд после поступления дела, то суд должен вернуть протокол составителю, чтобы последний прекратил производство «за своей подписью».

Да, суд упоминал и цитировал п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, но он это сделал, поскольку вопрос имел «спецификацию»: «Имеют ли право должностные лица государственного органа, осуществляющего государственный контроль (надзор), самостоятельно прекращать дела об административных правонарушениях на основании подп. 6 ч. 1 ст. 24.5… в случае, если протокол об административном правонарушении был возвращен судьей в орган, должностному лицу на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4…, при условии, что срок давности привлечения к административной ответственности истек до повторной передачи протокола об административном правонарушении судье?».

То есть предварительное возвращение судом протокола и подразумеваемая необходимость исправить недостатки и вернуть протокол, видимо, расценивалась как препятствие к прекращению дела по ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ (то есть дело, видимо, расценивалось даже по возвращению составителю протокола «зависнувшим» в инстанции, рассматривающей дело). Тем более из формулировок вопроса явно следует, что протокол возвращен не по основанию истечения срока давности, а по другому основанию. То есть срок давности истек уже после возвращения протокола. А Верховный Суд РФ фактически решал частную проблему, что приоритетнее – (1) обязанность повторно направить протокол в суд после устранения недостатков (ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ), хотя налицо обстоятельство, исключающее производство, или (2) обязанность самостоятельно прекратить дело (ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ) в ущерб обязанности повторно направить дело в суд.

Если, по мнению судов, давших новое звучание ответу Верховного Суда РФ, надо безусловно возвращать протоколы вместо прекращения дел, когда обстоятельство, исключающее производство, возникло до направления дела в суд, то нужно быть готовым разрешить четыре нестыковки.

Первая нестыковка. Получается, что ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ из всего спектра оснований по ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ подразумевает только издание акта амнистии (п. 4), признание утратившими силу закона или его положения (п. 5), истечение сроков давности привлечения к ответственности (п. 6), наличие по одному и том уже факту постановления по делу об административном правонарушении или постановления о возбуждении уголовного дела (п. 7), смерть физического лица (п. 8), внесение в ЕГРЮЛ записи о ликвидации (п. 8.1). Эти основания могут как возникнуть до направления протокола в суд, так и после направления в суд.

Однако, если законодатель действительно закладывал такой смысл, то почему пункты 1, 2, 3, 9 он сразу не исключил, почему заведомо не уточнил ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ? Ведь то же событие правонарушения «есть» или «нет» строго до возбуждения дела².

Вторая нестыковка. Основания возвращения протокола расшифрованы в п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ – там не говорится про возникновение обстоятельств, исключающих производство, до направления дела в суд.

Что парадоксально, с этим согласны даже суды, которые возвращают протоколы по этому основанию: «То обстоятельство, что истечение срока давности привлечения к ответственности не указано в п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ в качестве основания для возвращения протокола об административном правонарушении, не свидетельствует о нарушении процессуальных требований КоАП РФ, поскольку какое-либо производство по делу, срок давности привлечения по которому истек, не допускается в любом случае» [15].

Другое дело, что суд не учел следствия: если производство невозможно продолжать, но при этом нет основания для возвращения протокола, то это свидетельство обнаружения обстоятельства, исключающего производство, которое должно оперативно развиться в постановлении о прекращении дела.

Третья нестыковка. Основания возвращения протокола могут относиться либо к протоколу, либо к материалам дела, либо к статусу лица.

«Направление» дела на рассмотрение в суд – это мероприятие, равноудаленное что от протокола (его формы и содержания), что от качественных характеристик должностного лица, что от прошитых и пронумерованных документов, дисков, чертежей, схем, расчетов и других материалов дела. Действия по направлению, если и оцениваются, то только определением о времени и месте рассмотрения дела (если направлено правильно) или определением о передаче протокола по подведомственности (если направлено неправильно).

Тем более, признавая законным возвращение протокола за истечением срока давности привлечения к ответственности, мы сталкиваемся с атипичным процессуальным принуждением: должностное лицо может быть убежденно не согласно с тем же исчислением сроков давности (например, из-за неоднозначного толкования в практике объекта деяния, в результате которого срок давности может быть условно и три месяца, и один год), поэтому ему удобно преодолеть первую инстанцию через прекращение дела и искать правды и корректировки судебной практики в вышестоящей инстанции. А суд ему фактически говорит: «Судом предрешено прекращение производства по делу, однако обязанность установить, мотивировать и безусловно согласиться с этим передается составителю протокола, то есть собственные полномочия по правосудию суд игнорирует и переводит их реализацию в потустороннюю обязанность должностного лица по ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ». Это нонсенс – суд программирует своей волей содержание юрисдикционного акта, но не реализует свою волю, а «копирует» её в волю иного должностного лица, который вдруг теряет процессуальную самостоятельность и должен разрешить дело по существу не по внутреннему убеждению (пускай, иногда и неправильному).

То есть стадия подготовки к рассмотрению дела приобретает завуалированные черты стадии пересмотра, где действительно можно вернуть дело на определенную стадию, но даже в таком случае, исходя из прямого содержания п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, для нижестоящих инстанций не предрешается исход дела.

Больше того, такая практика разрывает юридическую логику кодекса. Если в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП суд, отметив при пересмотре дела основания для прекращения дела, самостоятельно и без трансляции обязанности в нижестоящую инстанцию выносит решение о прекращении дела, то почему этого полномочия не может быть у суда первой инстанции, почему он должен делегировать обязанность вынести постановление о прекращении дела составителю протокола?

Поэтому возвращение судом протокола по делу, которое не было ранее самостоятельно прекращено составителем протокола, на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ исключено, вместо него должно прекращаться производство по делу по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ.

Четвёртая нестыковка. Заключается она в том, что судебная практика вьет логическую ловушку. В целом она квалифицирует своевременное невозвращение протокола по п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ с последующим рассмотрением дела как существенное процессуальное нарушение. При этом мы имеем такие обстоятельства, как отсутствие события, состава правонарушения, совершение правонарушения в состоянии крайней необходимости, которые априори наступают до направления дела в суд. Если следовать логике, что еще на стадии подготовки суд должен вычислять не просто обстоятельства, исключающие ответственность, а именно те, которые наступили до направления дела в суд, то тогда априори все последующие постановления о прекращении дела на стадии рассмотрения по основаниям пунктов 1 – 3 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ незаконны. Ведь, повторимся, все указанные основания «наступают» до направления дела в суд.

Довод 4. Прекращение дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ невозможно, потому что по своей природе это «рассмотрение дела по существу», для которого надо организовывать заседание с явкой сторон, то есть инициировать стадию рассмотрения дела.

Абсурдно оспаривать, что под рассмотрением дела по существу понимается только стадия рассмотрения дела. В административно-деликтном процессе нет «рассмотрения дела», в частности, на стадиях возбуждения дела и пересмотра дела. Следовательно, в Доводе 4 заложен элемент правды – на стадии подготовки по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ никак нельзя «рассмотреть дело по существу».

Но позиция в Доводе 4 терпит крах, если вчитаться в терминологию КоАП РФ.

Закон всего два раза знакомит нас с сочетанием «рассмотрение дела по существу» (п. 5 ст. 29.1, подпункты «а» и «б» п. 7 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ) и одновременно дважды упоминает «разрешение дела по существу» (ст.ст. 26.6 и 26.7 КоАП РФ).

Притом это не синонимы, а частное (рассмотрение дела по существу) и целое (разрешение дела по существу).

Больше того, из текста закона предполагается, что разрешение дела по существу это:

– вынесение постановления о прекращении дела по итогам административного расследования (ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ);

– вынесение постановления о прекращении дела после составления протокола, но до направления протокола в суд (ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ);

– вынесение постановления о прекращении дела на стадии подготовки к рассмотрению дела (ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ);

– вынесение постановления о прекращении дела или о назначении административного наказания на стадии рассмотрения дела (ст. 29.9 КоАП РФ);

– решение об отмене постановления и о прекращении дела об административном правонарушении (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Если мы зацепимся за тезис, что для констатации события или состава правонарушения нужно терпеливо отрабатывать процедуры («перематывать» их) до самого конца стадии рассмотрения дела, то мы даже попадаем в небольшую ловушку.

В ст. 26.6 и ст. 26.7 КоАП РФ говорится об обязанности обеспечить сохранность вещественных доказательств до разрешения дела по существу. Если последнее трактовать только как вынесение постановления на стадии рассмотрения дела, то тогда вещдоки «зависнут», если дело прекращено по ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ до направления дела в суд³.

Больше того, в п. 5 ст. 29.1 КоАП РФ указано, что при подготовке к рассмотрению дела суд проверяет «достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу». Здесь имеется ввиду стадия, будущая по отношению к стадии подготовки. Стадия подготовки — это фильтр, которым удостоверяется, есть ли формальные возможности перейти к стадии рассмотрения дела и стоит ли вообще переходить к ней. И ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ как раз изобретена для ситуации, когда суд видит очевидное основание для прекращения дела (например, правонарушение с двухмесячным сроком давности привлечения к ответственности совершено год назад), и переход к стадии рассмотрения дела — это оттягивание неизбежного исхода.

То есть применение ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ – это форма разрешения дела по существу, равнозначная рассмотрению дела по существу.

Довод 5. Прекращение дела об административном правонарушении на стадии подготовки возможно, но в любом случае заблокировано прекращение за отсутствием события или состава административного правонарушения или при действиях лица в состоянии крайней необходимости (пункты 1 – 3 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ), поскольку для этого необходимо проводить полноценное рассмотрение дела с оценкой доказательств в деле.

Довод 5 – это условно уточненный Довод 2: «Прекращение дела на стадии подготовки, несмотря на императивную норму по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, объективно невозможно, поскольку суд без вызова сторон проводит оценку доказательств, но при этом умышленно не переходит в стадию рассмотрения дела».

Однако Довод 5 — это «шаг навстречу», но через выстраивание интересной зависимости, что при прочих равных именно событие, состав правонарушения и состояние крайней необходимости устанавливаются после такой «углубленной оценки доказательств», которая возможна только при рассмотрении дела.

И такая позиция находит отклик. Хабаровский краевой суд, например, в одном из решений 2014 г. одобрил действия районного суда, который не прекратил дело на стадии подготовки, а сделал это на стадии рассмотрения, поскольку «судья районного суда исходил из совокупности доказательств, исследованных им при рассмотрении дела по существу, в том числе пояснений самого П., что на стадии подготовки невозможно» [16].

Рассуждая в противоположном русле, начнем с того, что оценка доказательств, согласно аргументации выше против Довода 2 – это возможность, реализуемая на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении.

Далее, единичные обнаруженные нами решения в поддержку Довода 5 не согласуются с текстом закона.

В ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ указано, что дело прекращается на стадии подготовки при наличии любого обстоятельства по ст. 24.5 КоАП РФ. Законодатель в плане обстоятельств, исключающих производство, всегда конкретен (абз. 2 ч. 3 ст. 24.7, ч. 12 ст. 27.13 КоАП РФ). Если в ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ нет исключений для отсутствия события, состава правонарушения, действий при крайней необходимости, значит, они подразумеваются в перечне оснований.

Отдельные судебные решения так же не делают исключений в отношении обстоятельств, рассуждая о природе ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ [17]. Больше того, есть пример, когда постановление суда о прекращении дела на стадии подготовки оставлялось в силе, не отменялось и не изменялось по мотиву, что оно вынесено в связи с отсутствием события административного правонарушения [18].

Однако есть линия рассуждений о существе нормы в ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, которая не отрицает ее буквальное толкование (в том числе возможность прекращения дела по всем обстоятельствам, исключающим производство), но плавно подводит к тому, что «разумно» толковать ее ограничительно.

Негативная интерпретация начинается с открытия некой мнимой специфики прекращения дела при установлении события, состава правонарушения, состояния крайней необходимости: «Выяснение большинства из указанных в ст. 24.5 КоАП РФ обстоятельств не вызывает затруднений и действительно возможно на стадии подготовки к рассмотрению. В то же время сделать на указанном этапе выводы о наличии или отсутствии события и (или) состава административного правонарушения, о действиях лица в состоянии крайней необходимости весьма проблематично» [19, с. 96].

Суды, апеллирующие к тонкой грани применения и неприменения ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, уже вводят незнакомый кодексу термин «очевидность»: «Прекращение производства по делу об административном правонарушении в стадии подготовки возможно, если обстоятельства, служащие тому основанием, являются очевидными и не требуют исследования доказательств» [20]. Примерно то же самое в вышеуказанном решении 2014 г. сказал и Хабаровский краевой суд: «Однако такое решение может быть принято, если обстоятельства, позволяющие установить указанные основания, заранее очевидны» [16].

То есть, по всей видимости, сторонниками этой юридической теоремы подразумеваются ситуации, которые не требуют серьезных размышлений, которые видны из «беглого» обзора протокола или приложенных к нему документов. Например, Мирнинский городской суд Архангельской области фактически вывел отсутствие события правонарушения по одному из дел путем сличения текстов двух протоколов, выявившего ошибку «на поверхности»: «Как следует из протокола об административном правонарушении, … П., … отказался пройти медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Между тем, из протокола о направлении на медицинское освидетельствование следует, что П. согласен пройти медицинское освидетельствование» [21].

И эта тонкая грань, вызванная дискурсом «проблематичности» выводов о событии, составе правонарушения, состоянии крайней необходимости, балансирует на грани превращения в «табу» на установление этих обстоятельств на стадии подготовки.

И иногда такой переход случается – Ленинский районный суд г. Перми в одном из своих решений, озвучивая «очевидность», пересек черту дозволенного толкования: «Из смысла ст. ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ следует, что прекращение производства по делу на стадии подготовки возможно лишь при наличии очевидных, неоспоримых обстоятельств, исключающих дальнейшее производство по делу, которые не являются предметом анализа и оценки суда либо административного органа, а прямо вытекают из положений закона (например, истечение срока давности привлечения к административной ответственности, смерть лица, привлекаемого к административной ответственности, отмена закона, устанавливающего административную ответственность за совершение правонарушения и т.п.)» [22].

Опасность для правоприменения и толкования КоАП РФ видится не только в «радикальной» практике отдельных судов по толкованию ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, но и в том, что практика может сильно расслоиться из-за уяснения смысла «очевидности».

Например, в подзаконном акте регламентирована обязанность с заданным результатом, за нарушение которой предусмотрена административная ответственность. Для исполнения этой обязанности по смыслу подзаконного акта должен выделяться некий период времени, по истечении которого можно констатировать, что обязанность выполнена или не выполнена. Однако одновременно ни в этом подзаконном акте, ни в других по предмету регулирования не установлен ни прямо, ни через ссылочную (бланкетную) норму срок исполнения обязанности (то есть формально период исполнения обязанности бесконечен). В этом случае событие отсутствует, поскольку нельзя высчитать время совершения правонарушения (первый день после последнего возможного дня исполнения обязанности, который неизвестно какой).

Каким же образом здесь вычислить умозрительные критерии «очевидности»? Есть юристы, которые категорически не видят тут «очевидного» исхода в виде отсутствия события правонарушения. В таких случаях они полагают возможным достроить норму и через ссылку на «разумность» вывести последний день исполнения обязанности (или даже доказать, что искомое правонарушение длящееся): то есть, по их мнению, конкретный составитель протокола или суд могут выдумать срок, который откровенно «забыли» предусмотреть в подзаконном акте. Однако есть и юристы, которые настаивают на том, что отсутствие события «очевидно», поскольку правовой интуицией нельзя компенсировать недоработки отдельных разработчиков.

И соответственно, предложение искать «очевидность» для прекращения дела по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ в случае своего одобрения судами выльется в то, что конкретные случаи «очевидности» придется систематизировать в реестрах. А с учетом того, что ряд судов устно и письменно напоминают, что прецедентного права в России не существует, такие реестры будут заведомо бесполезны, а для составителей протокола или для заинтересованных потерпевших практика может стать еще более непредсказуемой.

Таким образом, в ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ твердо указано, что прекращение дела возможно при обнаружении любого вида обстоятельства, исключающего производство. Никаких предикатов наподобие «очевидное основание», «основание, не требующее значительных временных и иных затрат на установление» в ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ не заложено.

Довод 6. Прекращение дела на стадии подготовки по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ априори незаконно, поскольку нарушает фундаментальные процессуальные права других лиц на участие в процессе и представление доказательств.

О нарушении права на личное участие в процессе.

В первую очередь речь идёт о праве на личное участие в процессе, включая право прокурора на «участие в рассмотрении дела об административном правонарушении» по п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ.

Например, суд Еврейской автономной области, обсуждая постановление о прекращении производства, вынесенное административным органом на стадии подготовки, вменил этому органу нарушение ст. 25.11 КоАП РФ за невызов прокурора [23]. При этом суд не прокомментировал нюанс, что в ст. 25.11 КоАП РФ говорится об извещении на стадии рассмотрения, но не подготовки к рассмотрению дела.

Но практика высших региональных судов далеко не так однозначна.

Ярославский областной суд отказал прокурору в праве быть извещенным в случае, если дело прекращено на этапе подготовки к рассмотрению дела [24].

В свою очередь, Алтайский краевой суд, например, высказался против в целом вызова лиц на стадии подготовки: «Доводы жалобы Т.Н. о том, что она не была извещена о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, подлежат отклонению, поскольку вопрос о прекращении производства по делу разрешен судьей не в судебном заседании, а при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, что соответствует положениям ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ» [25]. Аналогично Алтайский краевой суд высказался по другому делу в 2019 г. [26].

Если подняться с уровня судебных прецедентов до уровня закона, то ст.ст. 29.1 – 29.4 КоАП РФ, которыми урегулирована стадия подготовки, не предусмотрено ни права, ни обязанности суда вызвать стороны и провести заседание [27; 28; 29]. Подготовка проводится судьей самостоятельно [30].

Даже в единственном исключении, когда лицо, в отношении которого ведется производство, обязано присутствовать на стадии подготовки (абз. 2 ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ, при рассмотрении дела, влекущего назначение отдельных видов наказания) [31], заседание не назначается, а само лицо, по элементарной логике, не извещается о его проведении. Если выйти из пределов юридических формулировок, то лицо, в отношении которого ведется производство, просто ставят перед фактом проведения стадии подготовки и ставят перед фактом, что он на ней присутствует.

О нарушении права заявлять ходатайства.

Вторым аргументом, откровенно «провокационным» в правоприменении, является тот, что стадия подготовки блокирует возможность заявлять новые ходатайства, в том числе о приобщении к материалам дела новых доказательств, поскольку для этого «необходимо ожидать рассмотрения дела».

В частности, по одному из дел гражданка Д. обжаловала действия мирового судьи, выразившиеся в неприглашении Д. на стадии подготовки к рассмотрению дела: «Её на подготовку не приглашали, чем лишили возможности заявлять ходатайства, пользоваться другими правами» [30]. Однако Губкинский городской суд Белгородской области отверг данный довод, сославшись на то, что подготовка проводится в отсутствие сторон, и Д. не была лишена права подавать ходатайства в стадии рассмотрения дела.

Безусловно поддерживая концептуальную направленность рассуждений городского суда, убеждены, что линия аргументации содержит изъян. Она косвенно подкрепляет тезис, что на стадии подготовки права подачи ходатайств будто бы не существует, и оно перенесено на следующую стадию.

По ст. 24.4 КоАП РФ ходатайство может быть подано на любой стадии (этапе стадии) процесса. А обязательная письменная форма ходатайства способствует его подаче как нарочно через канцелярию, так и посредством почтового отправления, электронно. И по ст. 24.4 КоАП РФ обязанность суда немедленно рассмотреть ходатайство является абсолютной и безусловной: для стадии подготовки исключений не предусмотрено.

Если бы такой запрет на подачу ходатайств на стадии подготовки существовал, то он бы значил, что в линейке стадий заложена стадия правового вакуума, которая не согласуется с рядом реалий:

– это вполне естественная ситуация, что может возникнуть экстренная потребность в заявлении ходатайства на стадии подготовки, а исходя из не знающей запретов формулы ст. 24.4 КоАП РФ ходатайство о приобщении нового документа можно послать хоть через один час после фактического направления протокола в суд (или его нарочного предоставления);

– стадия подготовки к рассмотрению дела может предполагать свои автохтонные ходатайства, например, о прекращении дела в стадии подготовки, о возвращении протокола по конкретному основанию (например, лицо запомнило после ознакомления с делом ошибки в формировании материалов дела и намеренно придержало эту информацию, чтобы затянуть процесс), и тогда реакция должна наступить именно в стадии подготовки – здесь нет вариантов перенести её в стадию рассмотрения дела;

– определение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении ходатайства по ст. 24.4 КоАП РФ может носить как промежуточный характер (то есть предварять определение или постановление по ст. 29.4 КоАП РФ), так и итоговый для стадии характер (оно может быть совмещено в одном определении с перечнем из ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ и в отдельных случаях даже с постановлением о прекращении дела по ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, например, если разрешается ходатайство о направлении копии постановления не по адресу регистрации по месту жительства, а по месту фактического пребывания).

Единственный случай, когда на стадии подготовки можно говорить о существенном нарушении права на подачу ходатайства – это если ходатайство поступило до даты прекращения дела, но оно не получило разрешения в самостоятельном определении либо во фразе в постановлении. При этом поступление ходатайства позже вынесения постановления существенного нарушения права не вызывает – ответственность за своевременность подачи ходатайства (наиболее оперативного его способа) лежит на заинтересованном лице.

Наконец, если абстрагироваться от текущего правового регулирования, то нельзя доводить распространение очного процесса до абсурда.

В диссертации Е.В. Ширеевой озвучено требование преобразить стадию подготовки по процедурам и формам участия в аналог стадии рассмотрения дела, оправдывая это соблюдением принципов состязательности и равноправия сторон [32, с. 16–17].

Однако само по себе «одиночество суда» на избранных стадиях (этапах стадий) процесса – типичный юридический сюжет (ст.ст. 127 – 129 АПК РФ, ст.ст. 227–228 УПК РФ), а наличное участие сторон возле каждого движения суда – это не гарантия соблюдения конституционных прав и свобод. К тому же, если увеличивать число участников подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении, то тогда и прекращение дела на этапе административного расследования, и прекращение дела по ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ в отсутствие административного расследования тоже должно проводиться в присутствии сторон в связи с гарантиями соблюдения конституционных прав и свобод.

По ст. 29.1 КоАП РФ в основной массе решаются вопросы технического характера. А прекращение дела на стадии подготовки хоть и является упрощенной версией рассмотрения дела по существу, но является данью оперативной природе КоАП РФ.

Детальность процесса должна соизмеряться с общественной опасностью правонарушений, составы которых по КоАП РФ в подавляющем большинстве случаев сформулированы как формальные, а предупреждение как альтернативное наказание предусмотрено в более чем сотне статей Особенной части кодекс. Внедрение затратного по времени и процедурам процесса при таком раскладе – маркер неэффективного подхода к противодействию административным правонарушениям или, что ближе к истине, транслируемого из теории идеалистического подхода, по которому в процесс нужно буквально встроить из последних сил все основные, второстепенные и запасные формы реализации подлинных и мнимых гарантий.

Даже незаконное постановление о прекращении производства на стадии подготовки имеет ничтожное влияние на эффективность противодействия административным правонарушениям.

В конце концов, определения и постановления, принятые на стадии подготовки, могут быть оспорены, и соответственно, право на объявление позиции (в усеченном виде – спора по существу при пересмотре постановления о прекращении дела не происходит) у сторон никто не аннулирует.

В заключении подчеркнем, что потребности в расширенных редакциях ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ нет. Достаточно поддерживать практику на достойном уровне толкования и вовремя предупреждать развернутые попытки ее исказить.

Тем не менее правовая определенность была бы подкреплена, если бы Пленум Верховного Суда РФ подтвердил основные позиции по толкованию ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ, чтобы заведомо заблокировать спекуляции и сосредоточить силы участников процесса на других принципиальных вопросах. В заключении в формат постановления Пленума Верховного Суда РФ, на наш взгляд, прописных истин (например, что на стадии подготовки не предполагается вызова сторон и назначения заседания) нет ничего предосудительного, тем более, в частности, рекомендация в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 – это переписанная ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ, не более того.

¹ С учётом терминологической рассинхронизации в КоАП РФ такой вариант выглядит реалистичным.

² Исключение — это обратная сила (ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ), то есть процессуальная «машина времени», которая стирает бывшее событие административного правонарушения.

³ Другое дело, что «формально» они и так «зависают», поскольку в ст.ст. 26.6 и 26.7 КоАП РФ употреблена неудачная формулировка – «принять решение о них по окончанию рассмотрения дела».

Об авторах

Владимир Сергеевич Коростелев

Автор, ответственный за переписку.
Email: vs.korostelyov@yandex.ru

кандидат юридических наук

Дополнительные файлы