The legal regime of unauthorized construction

Full Text

Согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) [1] самовольной постройкой считается здание, сооружение или иное строение, если оно было: а) возведено на не предоставленном в пользование земельном участке; б) размещено на земельном участке, у которого установленные виды разрешенного использования не допускают строительства; в) построено без обязательных разрешений и согласований; г) возведено с нарушением градостроительных и строительных правил и норм, при этом нарушения уже должны существовать на момент начала строительства и сохраниться на дату выявления самовольного строительства.

Особенностью правового режима самовольной постройки является то, что она не считается объектом гражданских прав, поскольку, в силу пункта 2 статьи 222 ГК РФ, на неё невозможно приобрести право собственности, ею нельзя ни пользоваться, ни распоряжаться, из-за чего её нельзя считать имуществом, к которому она фактически должна относиться [2]. Это законодательное вынесение самовольной постройки из сферы объектов гражданских прав как бы во «внеправовое» пространство, не придавая ей в этом вакууме никакого юридического «статуса», создаёт для объекта в известном роде подвешенное положение, в котором строение ещё не объект сноса, но и не имущество, которым можно законно пользоваться и распоряжаться [3]. Как определил Конституционный Суд РФ, возведение самовольной постройки – это правонарушение [4]. Однако можно ли считать признание строения самовольной постройкой правонарушением строго гражданско-правовым? Ведь одного законодательного включения нормы о самовольном строительстве в ГК РФ иногда бывает недостаточно для определения правовой сущности явления.

Особенностью института самовольного строительства является некоторое «переплетение» в нём административно-правовых и гражданско-правовых начал. Данное раздвоение становится заметным уже при анализе самих причин, по которым то или иное строение признаётся самовольной постройкой. Как уже указывалось выше, первой причиной признания строения самовольной постройкой согласно пункту 1 статьи 222 ГК РФ является «возведение или создание [строения] на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке», так называемый захват чужого участка - данное основание является гражданско-правовым, поскольку оно касается вопроса о субъективном праве лица на застройку конкретного участка, о его вещном праве, будь оно ограниченным или абсолютным. Второй причиной признания является «возведение или создание [строения] на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта» - описанное основание по своей сути является административно-правовым, так как целевое назначение земельного участка определяется не самим собственником (собственниками), а юрисдикционным (административным) актом, который в свою очередь является результатом воли уполномоченного лица. Третьей причиной является «возведение или создание [строения] без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений», что так же, как и прошлый пункт, относимо к административно-правовым основаниям, поскольку подразумевает получение разрешения именно у административных органов. Четвёртое основание: «возведение или создание [строения] с нарушением градостроительных и строительных норм и правил», которые в свою очередь являются императивными административными предписаниями. Иными словами, из данной нормы мы видим, что в ней в большей мере содержатся основания публичного деликта и лишь косвенно - частного.

Данного мнения придерживается и Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Так, в своём определении от 10 марта 2016 г. № 308-ЭС15-15458 [5] коллегия пришла к выводу, «что к признанию постройки самовольной приводит либо частноправовое нарушение (строительство на земельном участке в отсутствие соответствующего гражданского права на землю), либо публично-правовые нарушения: формальное (отсутствие необходимых разрешений) или содержательное (нарушение градостроительных и строительных норм и правил)». При этом Судебной коллегией подчеркивается особая роль данного дифференцирования признаков самовольной постройки, ибо оно позволяет увидеть одновременно и частную, и публичную сущность института самовольной постройки, так как признание какого-либо строения самовольной постройкой защищает в равной мере частные интересы обладателей гражданских прав на земельный участок и публичные интересы всего общества, конституционные гарантии жизни и здоровья человека: «лицо, обращающееся в суд с иском о сносе самовольной постройки, должно обладать определенным материально-правовым интересом в защите принадлежащего ему гражданского права либо, в соответствии с установленной компетенцией, - в защите публичного порядка строительства, прав и охраняемых законом интересов других лиц, жизни и здоровья граждан».

Исходя из анализа признаков самовольного строительства и выявления явного преобладания публично-правовых оснований над частноправовыми, можно вполне обоснованно сделать некоторый «предварительный» вывод о том, что признание строения самовольной постройкой является всё же институтом административного права, который, в силу своей специфики, вынужден защищать и сугубо частные права и интересы, из-за чего он приобретает и некоторый гражданско-правовой оттенок. Подкрепить данное умозаключение можно и путём анализа санкции, предусмотренной пунктом 2 статьи 222 ГК РФ, которую, с одной стороны, опосредованно можно рассматривать как меру гражданско-правовой ответственности, так как она предполагает ограничение субъективных прав лица, осуществившего самовольную постройку (не приобретается право собственности, запрещается использование и распоряжение строением, признанным самовольной постройкой), но основной санкцией, следствием которой можно считать и ограничение субъективных прав, является принудительный снос самовольной постройки. Данная мера должна расцениваться скорее как публичная форма ответственности, так как она может налагаться уполномоченным административным органом и судом, осуществляется преимущественно в целях защиты публичных интересов, и в данных отношениях наблюдается юридическое неравенство «истца» и «ответчика». Рассматривая данную проблему от обратного, мы не можем причислить такую санкцию к гражданско-правовым мерам ответственности, поскольку она не является ответственностью одного контрагента перед другим, в данном случае имущественные санкции, возлагаемые на правонарушителя, не взыскиваются в пользу потерпевшей стороны, а санкция сама по себе не стремится урегулировать отношения равноправных и независимых товаровладельцев. Снос самовольной постройки стремится вернуть нарушенное состояние в состояние прежнее, в котором нарушения не было. И применение данной санкции в случае нарушения прав лица, обладающего незаконно застроенным другим лицом земельным участком, является исключением из общего правила, вызванным вышеописанной спецификой института самовольной постройки.

Данные рассуждения приводят нас к мысли, что самовольная постройка, пусть и не полностью, но преимущественно, является институтом публичного, административного права. Однако в своём Определении №3458-О от 2019 года [6] Конституционный Суд РФ использует такую формулировку: «конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация гражданско-правовой ответственности» по отношению к возведению самовольной постройки. То есть, Конституционный Суд дал понять, что он относит санкцию за совершение самовольной постройки к числу гражданско-правовых мер ответственности, хотя ранее он использовал общеюридические формулировки, не конкретизировавшие понятия в рамках их отнесения к той или иной отрасли права. Вполне возможно, что на принятие решения о применении данной формулировки повлияла тенденция развития института самовольной постройки как института гражданского права, которая во многом выразилась в формировании института добросовестности путём включения в пункт 1 статьи 222 ГК РФ абзаца 2 [7], а также в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 10/22 [8] и в пункте 9 “Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации” от 09.12.2010г. №143 Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ [9]. Также на это могли повлиять разъяснения высших судебных инстанций Российской Федерации, которые не толковали публичные основания самовольного строительства в качестве её безусловных признаков (что касается всех трёх публичных признаков).

Вопрос об уместности административно-правовой трактовки природы института самовольной постройки является крайне важным не только науки права в целом, но и для российского законодательства вообще, поскольку преобладание административно-правовых начал над гражданско-правовыми в институте самовольной постройки является основанием для «переноса» ряда публично-правовых положений о самовольной постройке из статьи 222 ГК РФ в другой нормативно-правовой акт, относящийся к административному законодательству. И принятие данного решения будет иметь особенное значение, поскольку административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации [10]. Следственно субъекты Российской Федерации обретут право в соответствующей части устанавливать, изменять и отменять нормы, регулирующие правовой режим самовольной постройки в соответствии с особенностями их региона. Несмотря на то, что вопрос о целесообразности такого законодательного «раздробления» ныне единой нормы должен решаться исключительно законодателем, автор считает, что передача в ведение субъектов РФ некоторых вопросов о самовольном строительстве кажется неоправданным, поскольку их разрешение, в первую очередь, будет затрагивать институт права собственности на недвижимость, регулирование которого относится к гражданскому законодательству, который в свою очередь относится к исключительному ведению Российской Федерации в соответствии  с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации.

About the authors

Maksim Alexandrovich Zarechin

Author for correspondence.
Email: 89270023501@ya.ru
Russian Federation

References

Supplementary files