RECRUITMENT OF MANAGERIAL PERSONNEL: NOMENCLATURE PRINCIPLE IN THE PRACTICE OF THE USSR AND THE RUSSIAN FEDERATION.

Full Text

Для понимания сути окружающих нас явлений необходимо рассматривать их в динамике развития. Только так можно обнаружить причины возникновения того или иного феномена и выявить пути модернизации соответствующих социальных механизмов. Потому я решил исследовать устройство так называемой «советской номенклатуры» и определить, сколь существенно изменились принципы подбора управленческих кадров в органах публичной власти современной России. Исследование проводилось посредством анализа и сравнительно-правового метода.

Модель публичного управления Советского Союза принципиально отличалась от управленческих моделей зарубежных государств того времени, поскольку государственность строилась на иных идеологических основаниях: классовом характере государства, отсутствие разделения властей, политического плюрализма и прочее. Классовость заключалась в диктатуре пролетариата в союзе с крестьянством, а именно: недопущении «эксплуататорских» классов к управлению остальной частью общества посредством государственных механизмов. Единство системы власти же основывалось на средоточии полноты всей власти у советов, что становилось возможным благодаря демократическому централизму. Сразу отмечу, что это доктринальные положения, а доктрина, как известно, с практикой сходится далеко не всегда.

Но в данной работе исследуется куда более узкая тема, а потому необходимо обозначить исторический период, в рамках которого .  Становление и развитие номенклатурного принципа подбора кадров происходило в 1920–1950 годы. И изменения происходили не только в рассматриваемой сфере, но и во всех сферах  жизни советского государства. Например, если первоначально делегаты в вышестоящий совет избирались депутатами на каждом из уровней, то уже по конституции СССР 1936 года была определена прямая выборность депутатов во все Советы депутатов трудящихся.

Обратимся непосредственно к принципам подбора руководителей, созданном в СССР. Фактически мы можем говорить о двух соприкасающихся системах, задействованных в управлении: советах народных депутатов и коммунистической партии. «Де юро» вся власть принадлежала советам, избираемых народом. Советы формируют исполнительные комитеты, решают на съездах административные вопросы, являются полновластным государственным органом. Однако параллельно с ними существует Российская коммунистическая партия большевиков (далее – РКП (б)). Та самая партия, благодаря которой стал возможен сам факт властвования советов. Само собой, влияние РКП(б) распространялось на все сферы жизни общества, в том числе на сферу административного управления и подбора кадров. Такая возможность у большевиков появилась благодаря вытеснению иных политических партий и подавляющему большинству коммунистов в съездах советов. Уже в первой половине 1920 года в Губернских съездах 74,7% членов были большевиками, 25,1% беспартийными и лишь 0,2% делегатов принадлежало к иным партиям. Благодаря этому РКП (б) имела возможность назначать на административные посты своих управленцев, что лишь укрепляло власть партии.

В связи с этим возникла необходимость и возможность создать эффективную систему подбора кадров. Сама идея учета особо проявивших себя партийных работников появилась ещё в начале 20-х годов. Еще до взятия власти большевиками В. И. Ленин писал о необходимости системного обучения делу государственного управления, а осенью 1921 года в Центральный Комитет партии им была выдвинута идея об исследовании руководящего состава с точки зрения их профессиональной подготовки к управленческой работе на различных уровнях.

Для этих целей в структуре секретариата центрального комитета РКП (б) действовал учетно-распределительный отдел, занимавшийся учетом и распределением кадрового потенциала партии на значимые руководящие должности советской государственной системы. Следует отметить, что этим занималась именно партия, а не органы советской власти: новые кадры должны были соответствовать доминирующей идеологии. Уже в 1921 году учетно-распределительный отдел определил 1333 ответственных работника в 25 губерниях.

Однако работа учетно-распределительного отдела осложнялась отсутствием четких критериев отбора кадров. Лишь к середине 1920-х годов талантливых управленцев стали обозначать как «ответственных номенклатурных работников».

Отбор номенклатурных работников производился в 3 этапа:

1. Определение пригодности ответственного работника к руководящей должности
2. Определение специальности ответственного работника.
3. Прикрепление функционера к определенной категории специальностей.

Учетно-распределительный отдел центрального комитета партии делил работников по категориям: «ответственные», «неответственные» и «рядовые». В эти же годы вводились неизменяемые номенклатуры должностей для всех центральных организаций и региональных органов власти. Регламентируется количество штатных должностей.

Назначение и перемещение руководящего состава в государственных и хозяйственных органах происходило посредством утверждения партийными комитетами и последующим проведением этого решения через коллегии народных комиссариатов или соответствующий исполнительный комитет. Кандидатуру на ответственные хозяйственные посты также было необходимо согласовать с профсоюзами организаций.

Структурная система номенклатуры позволяла менять список организаций и должностей в зависимости от политической потребности. Сформированный таким образом способ подбора кадров ставил весь руководящий состав административных управленцев в подчинение партии. Благодаря такой модели подбора кадров сложилась крепкая командно-административная система контроля и управления номенклатурного работника от вышестоящего партийного руководства.

Нельзя назвать эту систему идеальной. На слабые места номенклатуры обращал внимание в своих мемуарах Л.М. Каганович: «Это была сложная работа, и поэтому заполнение личных дел проходило нелегко, с затяжкой и задержками. На местах часто вызывались  споры и даже склоки на почве обид, недовольства прикреплениями к  сетке и определением масштаба, иногда приходилось аппарату ЦК рассматривать конфликты на местах и жалобы недовольных оценкой». Тем не менее, номенклатурная система дала возможность с высокой степенью «автоматизации процессов» подбирать компетентных управленцев на ответственные должности. И вкупе с постоянной ротацией кадров это создало эффективную систему административного управления, тем самым формируя отдельный  социальный слой ответственных работников.

Для повышения заинтересованности рядовых партийцев в получении управленческой должности, вводились специальные поощрения для номенклатурных работников: получение жилья, специальные продовольственные пайки, путевки в ведомственные санатории. Именно из-за постепенного увеличения количества привилегий само слово «номенклатурщик» приобрело впоследствии стилистически отрицательную окраску.  

Как уже было отмечено, подбор кадров осуществлялся РКП(б).  Из этого происходит серьезный недостаток номенклатурного принципа рекрутирования элит: преимущество членов партии в отборе руководителей. Объяснялось это потребностью государства в идеологически выверенных управленцах. Для этого во второй половине 1930-х годов на базе всесоюзного Ленинского коммунистического союза молодёжи (далее – ВЛКСМ) была организована система комсомольского образования, нацеленная на теоретическую и практическую подготовку активистов. Однако в связи с постоянной ротацией кадров (что тоже является одним из принципов номенклатурной системы) программа не имела собственной постоянной структурной базы и функционировала в форме периодических курсов и семинарских занятий, не обеспечивавших надлежащий охват руководящих работников. Как следствие, короткие курсы при условии постоянной ротации кадров не могли дать успехов в сфере административного управления.

Как следствие и закономерный этап развития номенклатурной системы, 2 августа 1946 года вышло постановление политбюро центрального комитета ВКП (б) «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников». В самом документе теоретическая подготовленность кадров партии оценивалась «неудовлетворительно», существовал острый недостаток разбирающихся в теории управленцев в центре и на местах. В постановлении ставилась задача за 3-4 года охватить партийными школами и курсами по подготовке и переподготовке партийных и советских работников  областные,  городские, районные кадры. На примере данного постановления прослеживается еще одна важная черта номенклатурной системы: постоянная подготовка новых кадров и переподготовка старых. Такой подход позволяет обеспечить эффективность управления, поскольку руководитель постоянно повышает свою квалификацию.

Не менее негативный аспект номенклатурной системы и командно-административного способа управления в целом заключается в распространении практики партийного управления на иные сферы: науку и искусство. Отражалось это в жестком контроле за деятельностью интеллигенции и проводимых кампаниях по «борьбе против искажений». Это противоречит основам демократического государства и искореняет плюрализм мнений.

Теперь, когда мы имеем представление о номенклатурной системе назначения управленцев, рассмотрим специфику современного подбора кадров на руководящие должности государственной службы. Сразу отмечу, что не имеет смысла сравнивать с номенклатурными принципами специфику назначения лиц, замещающих государственные должности, поскольку отсутствует единый нормативно-правовой акт, содержащий четкие критерии и порядок отбора таких руководителей (имеются в виду назначения в системе органов исполнительной власти).  Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов.

Наиболее подходящей для сравнения с номенклатурным принципом отбора кадров управления обладает категория «руководитель» государственной гражданской службы, а потому разберем именно её. По общему правилу, установленному частью 1 статьи 22 Федеральный закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственный служащий замещает должность по результатам конкурса, в рамках которого конкурсная комиссия оценивает профессиональный уровень претендентов и их соответствие установленным квалификационным требованиям. Конкурсная комиссия состоит из представителя нанимателя (руководитель государственного органа или лицо, замещающее государственную должность, либо уполномоченные ими гражданские служащие) и независимых экспертов. При отборе претендентов на должности в федеральном органе исполнительной власти в конкурсных комиссиях также участвуют представители общественных советов.  Общее число представителей общественных советов и независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от числа всех членов конкурсной комиссии. Данное правило является главным отличием современной системы замещения руководящих должностей от номенклатурного принципа рекрутирования управленцев. Никаких конкурсных комиссий в советском союзе не создавалось: учет и отбор подходящих кадров осуществлял учредительно-распределительный, а на смену ему затем пришел организационно-распределительный отдел центрального комитета партии.

Однако и в современности конкурсный отбор проводится далеко не всегда: в части 2 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указаны случаи, когда конкурс не проводится. В частности, отбор руководителя посредством конкурса не проводится при: замещении должности на определенный срок;  замещении должности, назначение и освобождение на которую осуществляется Президентом или Правительством Российской Федерации; назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе либо, если осуществление полномочий должностного лица связано с работой со сведениями, составляющими государственную тайну.

Положение о кадровом резерве фактически обесценивает все правило о проведении конкурсного отбора на должность руководителя. Обоснован такой вывод спецификой формирования кадрового резерва государственной гражданской службы: в него могут включаться граждане Российской Федерации, не являющиеся гражданскими служащими, и гражданские служащие. При этом гражданам для включения в кадровый резерв необходимо пройти отбор конкурсной комиссией, а гражданские служащие могут либо пройти отбор конкурсной комиссией, либо быть включены в кадровый резерв в порядке должностного роста по результатам аттестации. И если на должности категории специалистов и обеспечивающих специалистов  граждане имеют шансы попасть, то на должность руководителя очевидным преимуществом будет владеть гражданский служащий ввиду опыта работы в органах государства. К сожалению, наличие такого опыта не гарантирует талантов к управлению.

Трудности составляет и сам процесс прохождения отбора в кадровый резерв.  Для участия в отборе формально необходима инициатива «снизу», от гражданина или гражданского служащего. И только после этого осуществляется оценка претендентов на должности руководителей проводится посредством тестирования, индивидуального собеседования, подготовки проекта документа, написания реферата, анкетирования, проведения групповых дискуссий [12]. Это второе значительное отличие современного способа отбора кадров от номенклатурного принципа подбора управленцев.  В советском союзе каждый ответственный работник учитывался в организационно-распределительном отделе. И при появлении вакантной должности существовала реальная возможность отобрать наилучшим образом подходящего человека для замещения должности. В современных же реалиях конкурсная комиссия вынуждена выбирать не из лучшего, а из имеющегося. Она не может выбрать на должность человека, не включенного в кадровый резерв или не подавшего документы на прохождение конкурсного отбора. Усугубляется это положение незнанием людей, не являющихся государственными служащими, о существовании возможности пройти отбор в кадровые резервы.

С одной стороны установленный порядок прохождения отбора конкурсной комиссией должен обеспечить реализацию принципов компетентности и профессионализма государственной службы [11].  Однако действующий порядок подбора руководящего состава делает систему государственной службы закрытой, недоступной человеку, развивавшему свои профессиональные навыки вне государственных органов.  В остальном же зачисление претендентов в кадровый резерв аналогично составлению номенклатурных списков.

Третьим значительным отличием является отсутствие в современной России структур, отвечающих за формирование мировоззрения будущих управленцев. В СССР вся общественная практика была пронизана приматом общественного над персональным, провозглашались принципы, составляющие публично-правовое мышление. Сегодня можно констатировать только первые шаги, которые предпринимаются государством, для формирования положительных морально-этических качеств управленческой элиты.

Однако общих черт у действующего порядка отбора руководителей на публичной службе с номенклатурной системой больше, чем различий. И современные методики подбора кадров с номенклатурным прошлым связывают следующие аспекты:

1. Прохождение государственными служащими курсов повышения квалификации.
2. Сохранился принцип ротации кадров.
3. Ведение кадрового резерва, из которого по необходимости происходит назначение государственных служащих.

В заключение следует сказать, что, несмотря значительное сходство современного способа отбора руководителей с номенклатурной системой, поменялось само отношение к публичной службе. Если 100 лет назад с помощью номенклатуры формировали слой «ответственных управленцев», то сейчас руководитель превратился в «эффективного менеджера», оказывающего определенные услуги на основании заключенного контракта. Произошло усложнение и формализация системы отбора руководителей: декларируется принцип «открытой» службы с конкурсным отбором претендентов. При том кадровым резервам не хватает элитарности, которой обладали номенклатурные списки. В итоге мы имеем два способа подбора кадров, ни один из которых не гарантирует привлечения в управленческую элиту максимально эффективных кадров.

About the authors

Vladislav Shulgin

Author for correspondence.
Email: vlad.shulgin.00@mail.ru
Russian Federation

References

Supplementary files