Анализ реализации Посланий президента Федеральному Собранию РФ

Полный текст

Послание Президента РФ Федеральному Собранию имеет особое значение. Согласно пункту «е» статьи 84 Конституции РФ, Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными Посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства [1]. Согласно Федеральному закону №172 от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Послание является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [2].

Актуальность работы заключается в том, что обращение Президента РФ – это важное политическое и программное выступление, адресованное не только Федеральному Собранию, но и другим органам власти, а также обществу в целом, что позволяет Главе государства огласить свое видение на будущее России. На современном этапе развития страны после оглашения Послания Президент выпускает перечень поручений, доклады об исполнении которых должны быть подготовлены в течение определенного времени. Однако такой механизм существовал не всегда, это был постепенный процесс, результаты которого будут определены в данной работе.

Состояние изученности темы проявляется в рассмотрении общих аспектов института президентства в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Дегтева, М.А. Краснова, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Д.Ю. Скуратова и В.Е. Чиркина, а также в диссертациях и научных статьях других авторов. Однако комплексного анализа Посланий Президента как фактора, влияющего на исполнение решений, в исследованиях ученых не производилось, что и предопределило необходимость проведения данной работы.

Целью исследования является анализ выполнения поручений, озвученных в ежегодном Послании Президента РФ. Для достижения обозначенной цели необходимо выполнить следующие задачи: изучить Послания Президента РФ Федеральному Собранию, выделить основные поручения Президента РФ, данные в обращениях, соотнести степень влияния речи Президента на исполнение решений.

Первое Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию было оглашено Б. Н. Ельциным в 1994 году. Послания Б. Н. Ельцина были посвящены, в основном, становлению государственности, поиску возможных путей укрепления госаппарата, совершенствованию деятельности органов власти и решению важных социальных и экономических вопросов. Суть Посланий Б. Н. Ельцина отражалась в их названиях. Так, в Послании 1994 года «Об укреплении российского государства: основные направления внутренней и внешней политики» рассмотрены вопросы целостности России, развития правового государства, соблюдения российского законодательства, проведения рыночной реформы. В Послании 1995 года «О действенности государственной власти в России» затронуты темы федерализма и местного самоуправления, становления России как суверенного государства, а также соблюдения прав и свобод граждан. Послание 1996 года «Россия, за которую мы в ответе» отражало предварительные итоги развития страны, было отмечено, что за 4 года реформ предотвращен распад России, устранены причины гражданской войны, заложены основы правового государства и рыночной экономики, а также повышен авторитет страны на международной арене. Послание 1997 года «Порядок во власти – порядок в стране» содержало правовые принципы наведения порядка во власти, заявление о принятии ошибок при решении проблемы в Чечне и определены основные направления военной реформы. В Послании 1998 года «Общими силами – к подъему России» затронуты вопросы экономического подъема страны, реформы госаппарата, исключения коррупции, решение которых возможно только путем взаимодействия центра и регионов. Послание 1999 года «Россия на рубеже веков» содержало причины и последствия кризиса, задачи экономической политики государства и меры решения социальных проблем [3].

Послания Б.Н. Ельцина не имели четкой структуры, их озвученная версия отличалась от печатной, перечень поручений не опубликовывался. Из-за чего существовала проблема реализации указаний, данных в Посланиях. Механизм контроля за исполнением обращения впервые был заложен в Послании 1997 года, после которого Б. Н. Ельцин подписал указ, содержащий меры, регламентирующие выполнение поручений. Несмотря на предпринятые действия, в последующих Посланиях неоднократно говорилось о том, что законопроекты, направленные на исполнение указаний, не всегда рассматривались в первоочередном порядке.

В 2000 году с Посланием обратился В. В. Путин. Речь Президента была посвящена становлению России как сильного и независимого государства, акцент был сделан на экономической сфере развития страны, проведении налоговой реформы, модернизации государственного аппарата [3]. Результатами данного обращения являлось: повышение ВВП на 7,6%, промышленного производства – на 9,2%, введение плоской шкалы налогообложения, проведение реформы Совета Федерации – принятие закона, согласно которому формирование палаты стало происходить из представителей, исполняющих обязанности на постоянной основе, от законодательной и исполнительной ветвей власти регионов, создание Государственного Совета РФ для эффективного взаимодействия Президента с главами регионов, принятие закона, повышающего требования к созданию политических партий [4].

В 2001 году Президент главной темой обозначил разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, судебную реформу, совершенствование пенсионного и трудового законодательства [3]. Итогом Послания стала редакция федеральных законов о судебной системе, статусе судей, о Конституционном суде, принятие федеральных законов «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу), «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в соот. с ФЗ № 400 от 28.12.2013 не применяется с 1.01.2015 года, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий в части, не противоречащей указанному федеральному закону), а также Арбитражного процессуального, Гражданского процессуального, Уголовно-процессуального и Трудового кодексов РФ [4].

В 2002 году обращение затронуло такие темы, как военная реформа, страхование медицинской помощи и решение вопросов жилищно-коммунального хозяйства [3]. Во исполнение данного Послания был произведен эксперимент в Псковской 76-й воздушно-десантной дивизии по переводу на контрактную основу, а затем принята Федеральная целевая программа, заключающаяся в переводе 147.000 должностей в армии на комплектование контрактниками. Также итогом Послания 2002 года стало принятие Федерального закона №40 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Федерального закона №326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [4].

Послание 2003 года было посвящено повышению обеспечению национальной безопасности, проведению административной реформы и послевоенному восстановлению в Чечне [3]. Результатами обращения стали: перевод части постоянной готовности СВ, ВДВ и морской пехоты на профессиональную основу, подписание Указа «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», а также принятие в 2005 году Концепции административной реформы в РФ на период 2006-2010 годов. В этот период в Чечне была принята Конституция, проведены выборы, в 2005 году подписано соглашение о разграничении полномочий между органами власти Российской Федерации и Чеченской Республики, в 2009 году с территории Чечни снят статус зоны проведения контртеррористической операции [4].

В 2004 году Владимир Путин сделал особый акцент на социальной сфере: обеспечение доступным жильем граждан, повышение качества и уровня образования [3]. Итогом Послания 2004 года стало принятие Федерального закона №214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона №215 «О жилищных накопительных кооперативах», Жилищного и Градостроительного кодексов РФ [4].

В 2005 году Президент коснулся вопросов жилья и земельных участков [3]. Впоследствии принятый Федеральный закон №93 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» увеличил сроки приватизации муниципального жилья на бесплатной основе, а также закрепил облегченный порядок приватизации личных земельных участков, домов и строений. Данный процесс получил название «Дачная амнистия», которой воспользовалось 10 миллионов граждан России. Помимо этого, был отменен налог на имущество, переходящего в порядке наследования или дарения [4]. Стоит отметить, что в 2005 г. после выступления Президента опубликован перечень из 15 поручений Правительству РФ по реализации президентского Послания (табл. 1).

В 2006 году В. В. Путин предложил решение демографической проблемы и назвал меры по возвращению соотечественников на родину [3]. С целью повышения рождаемости с 1.01.2007 года был введен материнский капитал при рождении или усыновлении второго, третьего и последующего ребенка, а с 1.01.2020 года выплата материнского капитала предусмотрена и на первого ребенка. Для привлечения в страну соотечественников была подписана государственная программа, по которой вернулось свыше 1,1 миллиона человек на 2022 год [4].

В 2007 году Президент РФ представил план комплексной модернизации России в 21 веке, отражающий одну из важнейших тем – это рост национального благосостояния [3]. По инициативе Президента был изменен порядок формирования Совета Федерации, введен новый механизм создания пенсионного капитала, реформирована ядерная отрасль, создана госкорпорация «Росатом», утверждена стратегия развития наноиндустрии [4].

Таблица 1

 Количество поручений, озвученных в Посланиях 2005-2007 гг. Правительству РФ

Год	2005	2006	2007
Количество поручений	15	12	6

В 2008, 2009, 2010 и 2011 годах с обращением к Федеральному собранию выступал Президент Д. А. Медведев. Послания Президента были посвящены вопросам коррупции, совершенствования уголовного законодательства, поддержки малого бизнеса и модернизации экономики [5].

В Послании 2008 года Д. А. Медведев коснулся вопросов увеличения сроков исполнения полномочий Президента и Государственной Думы, порядка утверждения губернаторов, затронул тему о политических партиях, набравших на выборах 5-7% голосов, выдвинул идею создания на территории России Международного финансового центра [3]. Итогом Послания стало принятия поправок в Конституцию, в закон о выборах, учрежден новый порядок назначения губернаторов и приняты законы, способствующие созданию Международного финансового центра [4]. С 2008 года Глава государства на регулярной основе дает поручения кабинету министров (табл. 2).

В Послании 2009 года Президент РФ заявил об изменении в устройстве экономических районов в России, сокращении часовых поясов, отмене зимнего времени и акционированию [3]. Во исполнение обращения был создан Северо-Кавказский Федеральный округ, убраны 2 часовых пояса (далее часовые пояса не сокращались, поскольку данная реформа не получила одобрения населения), в 2011 году граждане России не перевели часы на зимнее время, а также часть государственных корпораций приобрела статус акционерных обществ [4].

Послание 2010 года затронуло такие темы, как борьба с коррупцией, расширение применения материнского капитала, обеспечение мер поддержки представителям малого бизнеса и реформирование в области противовоздушной и противоракетной обороны [3]. Результатом Послания стало подписание закона о повышении штрафа за взяточничество до 500 миллионов рублей, разрешение погашения ипотеки материнским капиталом, снижение налоговых ставок с 34 до 26% для малого бизнеса в производственной и социальной сферах, объединение противовоздушной и противоракетной обороны в войска военно-космической отрасли [4].

В Послании 2011 года Президент поднял вопросы выборности глав регионов и создание общественного телевидения [3]. Во исполнение данного обращения был принят федеральный закон, возвращающий прямые выборы губернаторов, и подписан Указ Президента РФ №45 «Об Общественном телевидении РФ». В июле 2011 года Президент Д. А. Медведев провел Совещание по вопросам исполнения поручений Президента и отметил, что выполнено 16 из 17 поручений, содержащихся в Послании на 2009 год. А на 2010 год – 26 из 28 поручений [4].

Таблица 2

Количество поручений, озвученных в Посланиях 2008-2011 гг. кабинету министров

Год	2008	2009	2010	2011
Количество поручений	7	17	28	12

В 2012 году после избрания обратился к Федеральному собранию Президент РФ В. В. Путин. В своем выступлении Глава государства в приоритетных вопросах назвал возвращение к смешанной системе выборов привлечение инвестиций в национальную экономику, повышение оплаты труда бюджетников, повышение рождаемости и деофшоризацию экономики [3]. Во исполнение Послания 2021 года был принят Федеральный закон, возвращающий смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов. Помимо этого, В. В. Путин подписал Федеральный закон №79 «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», согласно которому должностные лица Правительства и Администрации Президента, члены СФ и депутаты ГД, в том числе их родственники не могут иметь банковские счеты и владеть ценными бумагами иностранных государств. А также итогом Послания 2012 года стало внесение поправок в Налоговый кодекс, касающихся оповещения налоговых органов об участии физических и юридических лиц в капитале иностранных компаний, а также запрета на госзакупки у офшорных компаний [4].

В 2013 году В. В. Путин сделал акцент на экономической части своей речи, укрепления судебной системы, уточнения принципов организации МСУ и трудовой миграции [3]. Результатом данного Послания являлось внесение ряда изменений в Федеральные законы, согласно которым в РФ появились 2 новых вида муниципальных образований, произошло повышение финансовой независимости муниципалитетов и самостоятельности в распределении полномочий между региональными и муниципальными органами власти, объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов, внесены поправки в Федеральный закон № 115 от 25.07.2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», направленные на совершенствование механизма приема иностранных граждан на работу и повышение ответственности работодателей за использование их труда. Также во исполнение Послания были созданы ТОСЭР на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири, и в 2014 году принят Федеральный закон № 473 от 29.12.2014 г. «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», определяющий их правовой статус [4].

В Послании 2014 года были подняты такие темы, как амнистия капиталов, снижение плановых проверок для бизнеса, введение специального образовательного сертификата для медиков [3]. Во исполнение данного обращения был подписан в 2015 году Федеральный закон №140 «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», цель которого заключалась в ликвидации теневой экономики и повышении прозрачности финансовых операций физических лиц. Также по инициативе Президента было снижено количество плановых проверок: на 3 года предприятие полностью освобождалось от плановых проверок как на государственном, так и на муниципальном уровнях, если оно в течение 3х лет не имело серьезных нарушений. Помимо этого, в 2015 году был введен сертификат для профессиональной переподготовки и повышения квалификации врачей, позволяющий выбрать им наиболее подходящую образовательную программу [4].

Послание 2015 года затронуло почти все темы, обозначенные в течение предыдущих лет, однако особое внимание было уделено волонтерству, государственной поддержки НКО и декриминализации ряда статей УК РФ [3]. Во исполнение Послания Президент подписал Федеральный закон №15 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)», закрепляющий правовой статус волонтерской деятельности. Также был подписан Федеральный закон №287 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации – исполнителя общественно полезных услуг», устанавливающий приоритетное получение мер государственной поддержки подобным организациям. Помимо этого, был установлен механизм ведения реестра социально ориентированных НКО. Итогом реализации обращения Президента стало внесение изменений в УК РФ в части декриминализации таких преступлений, как побои, угроза убийством и уклонение от уплаты алиментов [4].

В 2016 году Президент заявил о необходимости поддержки российских ученых, применении информационных технологий и подключении медицинских учреждений к скоростному Интернету, борьбе с коррупцией [3]. Во исполнение Послания 2016 года на развитие научной сферы дополнительно было выделено 3,5 миллиарда рублей, был подписан Федеральный закон №242 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам применения информационных технологий в сфере охраны здоровья», согласно которому появлялась возможность применения информационных технологий для проведения медицинских консультаций и заседания консилиумов, а также был создан реестр государственных служащих, уволенных со службы по причине утраты доверия [4].

В 2017 году В. В. Путин не выступал с обращением. Оно было перенесено на февраль 2018 года.

В 2018 году в Послании В. В. Путин поднял вопросы социальной сферы: обеспечение материального благополучия граждан РФ, достаток семей, качество услуг, предоставляемых организациями для отдыха детей, распределение мест в детских садах, повышение уровня оказания медицинских услуг [3]. Итогом обращения стало увеличение МРОТ до прожиточного минимума, индексация пенсии выше уровня инфляции, принятие Федерального закона №514 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части создания дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей», выделение 49 миллиарда рублей на создание с 2018 по 2020 года дополнительных мест в детских садах и 1,7 триллиона рублей на реализацию нацпроекта «Здравоохранение» [4].

В обращении 2019 года Глава государства сделал акцент на внутренней политике государства [3]. Были введены меры государственной поддержки при рождении ребенка, льготная ипотека для семей с 2ми и более детей, началась цифровизация учебного процесса в школах, приняты меры, улучшающие качество жизни в сельской местности [4].

Послание 2020 года было посвящено внесению изменений в Конституцию РФ, решению вопросов социальной поддержки и здравоохранения, сохранению памяти защитников Отечества [3]. Во исполнение обращения Президента были внесены поправки в Конституцию РФ, расширена программа материнского капитала, введены ежемесячные выплаты детям от 3х до 7ми лет, введено горячее питание для школьников с 1 по 4 классы, запущена цифровизация здравоохранения, увеличено количество бюджетных мест по направлениям подготовки медицина и педагогическое образование, началось реформирование контрольно-надзорной деятельности, оцифрованы военные архивы, приняты поправки в УК РФ, согласны которым предусматривается ответственность за реабилитацию нацизма, публичное оскорбление памяти защитников Отечества, унижение чести и достоинства ветеранов Великой Отечественной войны [4].

Послание 2021 года отражало необходимость решения вопросов, касающихся борьбы с бедностью и обеспечение роста реальных доходов граждан. Также Глава государства заявил о нестабильной внешнеполитической обстановке, выраженной недружественными акциями по отношению к РФ со стороны иных субъектов международной политики [3]. По итогам обращения реализованы все поручения в сфере поддержки семей с детьми, в области здравоохранения: переоснащены первичные сосудистые отделения, постепенно происходит обновление парка машин скорой помощи в сельской местности и в регионах, в сфере инфраструктуры: началось строительство трассы М-12. В рамках реализации Послания 2021 года произошло ускорение перевода государственных и муниципальных услуг в дистанционный формат [4].

В 2022 году обращения не было оглашено, аргументируя перенос Послания на следующий год тем, что Президент хочет более тщательно поработать над речью.

В 2023 году В. В. Путин особое внимание уделил Специальной военной операции, а также заявил о приоритетности развития национальной экономики, реформы образования и занятости населения [3]. Во исполнение Послания в сфере поддержки участников СВО и членов их семей были внесены на рассмотрении 9 законопроектов, 8 из которых вступили в силу. В апреле принят Федеральный закон №139 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», согласно которому разрешается конфисковать активы недобросовестных иностранных инвесторов, участвующих в сделках с хозяйственными обществами. Помимо этого, внесены поправки в НК РФ, касающиеся увеличения размера социальных налоговых вычетов и повышении эффективности производства высокотехнологичного оборудования, подписан Указ Президента РФ №343 «О некоторых вопросах совершенствования системы высшего образования», согласно которому будет реализовываться пилотный проект, затрагивающий вопросы изменения уровней профессионального образования. В декабре принят Федеральный закон № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации». Некоторые поручения будут выполнены в рамках закона о бюджете на 2024 год и последующие годы [4].

Послание 2024 года затронуло все сферы общественной жизни. Свое выступление Владимир Путин начал с темы СВО, заявил, что большая часть россиян поддерживает ее проведение, отметил улучшение боевых возможностей ВС России и прокомментировал отношения с западными странами. Далее Глава государства перешел к той части, которую Пресс-секретарь Дмитрий Песков назвал предвыборной президентской кампанией. В. В. Путин анонсировал запуск новых национальных проектов: «Семья», «Продолжительная и активная жизнь», «Молодежь России», «Кадры», «Экономика данных» и поставил цель – скоординировать начало их реализации до конца 2024 года. Также Президент России заявил об увеличении МРОТ почти в 2 раза к 2030 году, о продлении трассы М-12 в 2024 году до Екатеринбурга, в 2025 году – до Тюмени, о модернизации инфраструктуры аэропортов, совершенствовании транспортного узла в Москве, введении льготной ипотеки в размере 2% для участников СВО, проживающих на Дальнем Востоке и Арктики, предложил списать 2/3 задолженности регионов по бюджетным кредитам и предоставить возможность учащимся пересдавать один предмет по выбору на ЕГЭ [3]. На данный момент говорить о реализации Послания не представляется логичным, поскольку перечень поручений вышел только в начале апреля.

В 2018 была создана Государственной Думой межфракционная рабочая группа по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, деятельность которой положительно отразилась на исполнении поручений Президента. С 2012 по 2019 выполнены 86% указаний, из которых около 47%  выполняется в первоначальный срок [4]. Послание 2020 года выполнено на 100 %, то есть реализованы все 38 поручений (табл. 3). Послания 2021 года на февраль 2024 года исполнено на 61%, Послание 2023 года реализовано на 86% [4]. Такое процентное содержание реализации Посланий связано с тем, что в 2021 году были даны более фундаментальные и структурные поручения, в то время как в 2023 году – большая часть поручений носила оперативный характер.

Таблица 3

Количество поручений, озвученных в Посланиях 2012-2023гг. кабинету министров

Год	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Количество поручений	2	33	58	23	25	-	7	47	38	67	-	35	139

Таким образом, значение ежегодных Посланий Президента Федеральному Собранию РФ заключается в отражении в них наиболее значимых показателей сфер общественной жизни, определении направлений развития государства и общества, векторов деятельности органов власти и установлении преемственности государственной политики.

В Посланиях Б. Н. Ельцина наблюдаются особенности сложного периода, связанные с обстановкой в стране, необходимостью реформирования всех сфер общества, противостоянием различных политических сил, противоречием между Президентом и парламентом, отсутствием правовых и финансовых ресурсов для реализации политического курса. Все перечисленное негативно сказывалось на исполнении поручений, данных в обращениях 1994-1999 года, поэтому реализацию Посланий успешной назвать нельзя.

В Посланиях Д. А. Медведева наблюдаются попытки модернизации определенных сфер общества, однако они не имели системного характера. Несмотря на то, что процент исполнения поручений в последние годы президентского срока Д. А. Медведева вырос, реализация политического курса не была эффективной, поскольку кардинально реформировать экономическую и политическую сферы страны не получилось.

Послания В. В. Путина можно назвать действенным механизмом реализации политического курса. Президент В. В. Путин путем принятия различных нормативно-правовых актов смог достичь эффективного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, деятельность которых положительно влияет на исполнение поручений, озвученных в обращении, что способствует совершенствованию всех сфер жизни общества, решению политических, социальных и экономических вопросов, а также повышению авторитета России на международной арене и доверия к Президенту граждан страны.

Об авторах

Дарья Сергеевна Дружинина

Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева

Автор, ответственный за переписку.
Email: Druzhinina.pr@yandex.ru
SPIN-код: 7176-9580

студент

Россия, 443086, Приволжский федеральный округ, Самарская область, г. Самара, Московское шоссе, д. 34

Список литературы

Дополнительные файлы