Analysis of the implementation of the President's messages to the Federal Assembly of the Russian Federation

Full Text

Послание Президента РФ Федеральному Собранию имеет особое значение. Согласно пункту «е» статьи 84 Конституции РФ, Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными Посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства [1]. Согласно Федеральному закону №172 от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Послание является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [2].

Актуальность работы заключается в том, что обращение Президента РФ – это важное политическое и программное выступление, адресованное не только Федеральному Собранию, но и другим органам власти, а также обществу в целом, что позволяет Главе государства огласить свое видение на будущее России. На современном этапе развития страны после оглашения Послания Президент выпускает перечень поручений, доклады об исполнении которых должны быть подготовлены в течение определенного времени. Однако такой механизм существовал не всегда, это был постепенный процесс, результаты которого будут определены в данной работе.

Состояние изученности темы проявляется в рассмотрении общих аспектов института президентства в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Дегтева, М.А. Краснова, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Д.Ю. Скуратова и В.Е. Чиркина, а также в диссертациях и научных статьях других авторов. Однако комплексного анализа Посланий Президента как фактора, влияющего на исполнение решений, в исследованиях ученых не производилось, что и предопределило необходимость проведения данной работы.

Целью исследования является анализ выполнения поручений, озвученных в ежегодном Послании Президента РФ. Для достижения обозначенной цели необходимо выполнить следующие задачи: изучить Послания Президента РФ Федеральному Собранию, выделить основные поручения Президента РФ, данные в обращениях, соотнести степень влияния речи Президента на исполнение решений.

Первое Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию было оглашено Б. Н. Ельциным в 1994 году. Послания Б. Н. Ельцина были посвящены, в основном, становлению государственности, поиску возможных путей укрепления госаппарата, совершенствованию деятельности органов власти и решению важных социальных и экономических вопросов. Суть Посланий Б. Н. Ельцина отражалась в их названиях. Так, в Послании 1994 года «Об укреплении российского государства: основные направления внутренней и внешней политики» рассмотрены вопросы целостности России, развития правового государства, соблюдения российского законодательства, проведения рыночной реформы. В Послании 1995 года «О действенности государственной власти в России» затронуты темы федерализма и местного самоуправления, становления России как суверенного государства, а также соблюдения прав и свобод граждан. Послание 1996 года «Россия, за которую мы в ответе» отражало предварительные итоги развития страны, было отмечено, что за 4 года реформ предотвращен распад России, устранены причины гражданской войны, заложены основы правового государства и рыночной экономики, а также повышен авторитет страны на международной арене. Послание 1997 года «Порядок во власти – порядок в стране» содержало правовые принципы наведения порядка во власти, заявление о принятии ошибок при решении проблемы в Чечне и определены основные направления военной реформы. В Послании 1998 года «Общими силами – к подъему России» затронуты вопросы экономического подъема страны, реформы госаппарата, исключения коррупции, решение которых возможно только путем взаимодействия центра и регионов. Послание 1999 года «Россия на рубеже веков» содержало причины и последствия кризиса, задачи экономической политики государства и меры решения социальных проблем [3].

Послания Б.Н. Ельцина не имели четкой структуры, их озвученная версия отличалась от печатной, перечень поручений не опубликовывался. Из-за чего существовала проблема реализации указаний, данных в Посланиях. Механизм контроля за исполнением обращения впервые был заложен в Послании 1997 года, после которого Б. Н. Ельцин подписал указ, содержащий меры, регламентирующие выполнение поручений. Несмотря на предпринятые действия, в последующих Посланиях неоднократно говорилось о том, что законопроекты, направленные на исполнение указаний, не всегда рассматривались в первоочередном порядке.

В 2000 году с Посланием обратился В. В. Путин. Речь Президента была посвящена становлению России как сильного и независимого государства, акцент был сделан на экономической сфере развития страны, проведении налоговой реформы, модернизации государственного аппарата [3]. Результатами данного обращения являлось: повышение ВВП на 7,6%, промышленного производства – на 9,2%, введение плоской шкалы налогообложения, проведение реформы Совета Федерации – принятие закона, согласно которому формирование палаты стало происходить из представителей, исполняющих обязанности на постоянной основе, от законодательной и исполнительной ветвей власти регионов, создание Государственного Совета РФ для эффективного взаимодействия Президента с главами регионов, принятие закона, повышающего требования к созданию политических партий [4].

В 2001 году Президент главной темой обозначил разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, судебную реформу, совершенствование пенсионного и трудового законодательства [3]. Итогом Послания стала редакция федеральных законов о судебной системе, статусе судей, о Конституционном суде, принятие федеральных законов «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу), «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в соот. с ФЗ № 400 от 28.12.2013 не применяется с 1.01.2015 года, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий в части, не противоречащей указанному федеральному закону), а также Арбитражного процессуального, Гражданского процессуального, Уголовно-процессуального и Трудового кодексов РФ [4].

В 2002 году обращение затронуло такие темы, как военная реформа, страхование медицинской помощи и решение вопросов жилищно-коммунального хозяйства [3]. Во исполнение данного Послания был произведен эксперимент в Псковской 76-й воздушно-десантной дивизии по переводу на контрактную основу, а затем принята Федеральная целевая программа, заключающаяся в переводе 147.000 должностей в армии на комплектование контрактниками. Также итогом Послания 2002 года стало принятие Федерального закона №40 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Федерального закона №326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» [4].

Послание 2003 года было посвящено повышению обеспечению национальной безопасности, проведению административной реформы и послевоенному восстановлению в Чечне [3]. Результатами обращения стали: перевод части постоянной готовности СВ, ВДВ и морской пехоты на профессиональную основу, подписание Указа «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», а также принятие в 2005 году Концепции административной реформы в РФ на период 2006-2010 годов. В этот период в Чечне была принята Конституция, проведены выборы, в 2005 году подписано соглашение о разграничении полномочий между органами власти Российской Федерации и Чеченской Республики, в 2009 году с территории Чечни снят статус зоны проведения контртеррористической операции [4].

В 2004 году Владимир Путин сделал особый акцент на социальной сфере: обеспечение доступным жильем граждан, повышение качества и уровня образования [3]. Итогом Послания 2004 года стало принятие Федерального закона №214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона №215 «О жилищных накопительных кооперативах», Жилищного и Градостроительного кодексов РФ [4].

В 2005 году Президент коснулся вопросов жилья и земельных участков [3]. Впоследствии принятый Федеральный закон №93 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» увеличил сроки приватизации муниципального жилья на бесплатной основе, а также закрепил облегченный порядок приватизации личных земельных участков, домов и строений. Данный процесс получил название «Дачная амнистия», которой воспользовалось 10 миллионов граждан России. Помимо этого, был отменен налог на имущество, переходящего в порядке наследования или дарения [4]. Стоит отметить, что в 2005 г. после выступления Президента опубликован перечень из 15 поручений Правительству РФ по реализации президентского Послания (табл. 1).

В 2006 году В. В. Путин предложил решение демографической проблемы и назвал меры по возвращению соотечественников на родину [3]. С целью повышения рождаемости с 1.01.2007 года был введен материнский капитал при рождении или усыновлении второго, третьего и последующего ребенка, а с 1.01.2020 года выплата материнского капитала предусмотрена и на первого ребенка. Для привлечения в страну соотечественников была подписана государственная программа, по которой вернулось свыше 1,1 миллиона человек на 2022 год [4].

В 2007 году Президент РФ представил план комплексной модернизации России в 21 веке, отражающий одну из важнейших тем – это рост национального благосостояния [3]. По инициативе Президента был изменен порядок формирования Совета Федерации, введен новый механизм создания пенсионного капитала, реформирована ядерная отрасль, создана госкорпорация «Росатом», утверждена стратегия развития наноиндустрии [4].

Таблица 1

 Количество поручений, озвученных в Посланиях 2005-2007 гг. Правительству РФ

Год	2005	2006	2007
Количество поручений	15	12	6

В 2008, 2009, 2010 и 2011 годах с обращением к Федеральному собранию выступал Президент Д. А. Медведев. Послания Президента были посвящены вопросам коррупции, совершенствования уголовного законодательства, поддержки малого бизнеса и модернизации экономики [5].

В Послании 2008 года Д. А. Медведев коснулся вопросов увеличения сроков исполнения полномочий Президента и Государственной Думы, порядка утверждения губернаторов, затронул тему о политических партиях, набравших на выборах 5-7% голосов, выдвинул идею создания на территории России Международного финансового центра [3]. Итогом Послания стало принятия поправок в Конституцию, в закон о выборах, учрежден новый порядок назначения губернаторов и приняты законы, способствующие созданию Международного финансового центра [4]. С 2008 года Глава государства на регулярной основе дает поручения кабинету министров (табл. 2).

В Послании 2009 года Президент РФ заявил об изменении в устройстве экономических районов в России, сокращении часовых поясов, отмене зимнего времени и акционированию [3]. Во исполнение обращения был создан Северо-Кавказский Федеральный округ, убраны 2 часовых пояса (далее часовые пояса не сокращались, поскольку данная реформа не получила одобрения населения), в 2011 году граждане России не перевели часы на зимнее время, а также часть государственных корпораций приобрела статус акционерных обществ [4].

Послание 2010 года затронуло такие темы, как борьба с коррупцией, расширение применения материнского капитала, обеспечение мер поддержки представителям малого бизнеса и реформирование в области противовоздушной и противоракетной обороны [3]. Результатом Послания стало подписание закона о повышении штрафа за взяточничество до 500 миллионов рублей, разрешение погашения ипотеки материнским капиталом, снижение налоговых ставок с 34 до 26% для малого бизнеса в производственной и социальной сферах, объединение противовоздушной и противоракетной обороны в войска военно-космической отрасли [4].

В Послании 2011 года Президент поднял вопросы выборности глав регионов и создание общественного телевидения [3]. Во исполнение данного обращения был принят федеральный закон, возвращающий прямые выборы губернаторов, и подписан Указ Президента РФ №45 «Об Общественном телевидении РФ». В июле 2011 года Президент Д. А. Медведев провел Совещание по вопросам исполнения поручений Президента и отметил, что выполнено 16 из 17 поручений, содержащихся в Послании на 2009 год. А на 2010 год – 26 из 28 поручений [4].

Таблица 2

Количество поручений, озвученных в Посланиях 2008-2011 гг. кабинету министров

Год	2008	2009	2010	2011
Количество поручений	7	17	28	12

В 2012 году после избрания обратился к Федеральному собранию Президент РФ В. В. Путин. В своем выступлении Глава государства в приоритетных вопросах назвал возвращение к смешанной системе выборов привлечение инвестиций в национальную экономику, повышение оплаты труда бюджетников, повышение рождаемости и деофшоризацию экономики [3]. Во исполнение Послания 2021 года был принят Федеральный закон, возвращающий смешанную мажоритарно-пропорциональную систему выборов. Помимо этого, В. В. Путин подписал Федеральный закон №79 «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», согласно которому должностные лица Правительства и Администрации Президента, члены СФ и депутаты ГД, в том числе их родственники не могут иметь банковские счеты и владеть ценными бумагами иностранных государств. А также итогом Послания 2012 года стало внесение поправок в Налоговый кодекс, касающихся оповещения налоговых органов об участии физических и юридических лиц в капитале иностранных компаний, а также запрета на госзакупки у офшорных компаний [4].

В 2013 году В. В. Путин сделал акцент на экономической части своей речи, укрепления судебной системы, уточнения принципов организации МСУ и трудовой миграции [3]. Результатом данного Послания являлось внесение ряда изменений в Федеральные законы, согласно которым в РФ появились 2 новых вида муниципальных образований, произошло повышение финансовой независимости муниципалитетов и самостоятельности в распределении полномочий между региональными и муниципальными органами власти, объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов, внесены поправки в Федеральный закон № 115 от 25.07.2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», направленные на совершенствование механизма приема иностранных граждан на работу и повышение ответственности работодателей за использование их труда. Также во исполнение Послания были созданы ТОСЭР на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири, и в 2014 году принят Федеральный закон № 473 от 29.12.2014 г. «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», определяющий их правовой статус [4].

В Послании 2014 года были подняты такие темы, как амнистия капиталов, снижение плановых проверок для бизнеса, введение специального образовательного сертификата для медиков [3]. Во исполнение данного обращения был подписан в 2015 году Федеральный закон №140 «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», цель которого заключалась в ликвидации теневой экономики и повышении прозрачности финансовых операций физических лиц. Также по инициативе Президента было снижено количество плановых проверок: на 3 года предприятие полностью освобождалось от плановых проверок как на государственном, так и на муниципальном уровнях, если оно в течение 3х лет не имело серьезных нарушений. Помимо этого, в 2015 году был введен сертификат для профессиональной переподготовки и повышения квалификации врачей, позволяющий выбрать им наиболее подходящую образовательную программу [4].

Послание 2015 года затронуло почти все темы, обозначенные в течение предыдущих лет, однако особое внимание было уделено волонтерству, государственной поддержки НКО и декриминализации ряда статей УК РФ [3]. Во исполнение Послания Президент подписал Федеральный закон №15 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)», закрепляющий правовой статус волонтерской деятельности. Также был подписан Федеральный закон №287 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации – исполнителя общественно полезных услуг», устанавливающий приоритетное получение мер государственной поддержки подобным организациям. Помимо этого, был установлен механизм ведения реестра социально ориентированных НКО. Итогом реализации обращения Президента стало внесение изменений в УК РФ в части декриминализации таких преступлений, как побои, угроза убийством и уклонение от уплаты алиментов [4].

В 2016 году Президент заявил о необходимости поддержки российских ученых, применении информационных технологий и подключении медицинских учреждений к скоростному Интернету, борьбе с коррупцией [3]. Во исполнение Послания 2016 года на развитие научной сферы дополнительно было выделено 3,5 миллиарда рублей, был подписан Федеральный закон №242 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам применения информационных технологий в сфере охраны здоровья», согласно которому появлялась возможность применения информационных технологий для проведения медицинских консультаций и заседания консилиумов, а также был создан реестр государственных служащих, уволенных со службы по причине утраты доверия [4].

В 2017 году В. В. Путин не выступал с обращением. Оно было перенесено на февраль 2018 года.

В 2018 году в Послании В. В. Путин поднял вопросы социальной сферы: обеспечение материального благополучия граждан РФ, достаток семей, качество услуг, предоставляемых организациями для отдыха детей, распределение мест в детских садах, повышение уровня оказания медицинских услуг [3]. Итогом обращения стало увеличение МРОТ до прожиточного минимума, индексация пенсии выше уровня инфляции, принятие Федерального закона №514 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части создания дополнительных гарантий безопасности в сфере организации отдыха и оздоровления детей», выделение 49 миллиарда рублей на создание с 2018 по 2020 года дополнительных мест в детских садах и 1,7 триллиона рублей на реализацию нацпроекта «Здравоохранение» [4].

В обращении 2019 года Глава государства сделал акцент на внутренней политике государства [3]. Были введены меры государственной поддержки при рождении ребенка, льготная ипотека для семей с 2ми и более детей, началась цифровизация учебного процесса в школах, приняты меры, улучшающие качество жизни в сельской местности [4].

Послание 2020 года было посвящено внесению изменений в Конституцию РФ, решению вопросов социальной поддержки и здравоохранения, сохранению памяти защитников Отечества [3]. Во исполнение обращения Президента были внесены поправки в Конституцию РФ, расширена программа материнского капитала, введены ежемесячные выплаты детям от 3х до 7ми лет, введено горячее питание для школьников с 1 по 4 классы, запущена цифровизация здравоохранения, увеличено количество бюджетных мест по направлениям подготовки медицина и педагогическое образование, началось реформирование контрольно-надзорной деятельности, оцифрованы военные архивы, приняты поправки в УК РФ, согласны которым предусматривается ответственность за реабилитацию нацизма, публичное оскорбление памяти защитников Отечества, унижение чести и достоинства ветеранов Великой Отечественной войны [4].

Послание 2021 года отражало необходимость решения вопросов, касающихся борьбы с бедностью и обеспечение роста реальных доходов граждан. Также Глава государства заявил о нестабильной внешнеполитической обстановке, выраженной недружественными акциями по отношению к РФ со стороны иных субъектов международной политики [3]. По итогам обращения реализованы все поручения в сфере поддержки семей с детьми, в области здравоохранения: переоснащены первичные сосудистые отделения, постепенно происходит обновление парка машин скорой помощи в сельской местности и в регионах, в сфере инфраструктуры: началось строительство трассы М-12. В рамках реализации Послания 2021 года произошло ускорение перевода государственных и муниципальных услуг в дистанционный формат [4].

В 2022 году обращения не было оглашено, аргументируя перенос Послания на следующий год тем, что Президент хочет более тщательно поработать над речью.

В 2023 году В. В. Путин особое внимание уделил Специальной военной операции, а также заявил о приоритетности развития национальной экономики, реформы образования и занятости населения [3]. Во исполнение Послания в сфере поддержки участников СВО и членов их семей были внесены на рассмотрении 9 законопроектов, 8 из которых вступили в силу. В апреле принят Федеральный закон №139 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», согласно которому разрешается конфисковать активы недобросовестных иностранных инвесторов, участвующих в сделках с хозяйственными обществами. Помимо этого, внесены поправки в НК РФ, касающиеся увеличения размера социальных налоговых вычетов и повышении эффективности производства высокотехнологичного оборудования, подписан Указ Президента РФ №343 «О некоторых вопросах совершенствования системы высшего образования», согласно которому будет реализовываться пилотный проект, затрагивающий вопросы изменения уровней профессионального образования. В декабре принят Федеральный закон № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации». Некоторые поручения будут выполнены в рамках закона о бюджете на 2024 год и последующие годы [4].

Послание 2024 года затронуло все сферы общественной жизни. Свое выступление Владимир Путин начал с темы СВО, заявил, что большая часть россиян поддерживает ее проведение, отметил улучшение боевых возможностей ВС России и прокомментировал отношения с западными странами. Далее Глава государства перешел к той части, которую Пресс-секретарь Дмитрий Песков назвал предвыборной президентской кампанией. В. В. Путин анонсировал запуск новых национальных проектов: «Семья», «Продолжительная и активная жизнь», «Молодежь России», «Кадры», «Экономика данных» и поставил цель – скоординировать начало их реализации до конца 2024 года. Также Президент России заявил об увеличении МРОТ почти в 2 раза к 2030 году, о продлении трассы М-12 в 2024 году до Екатеринбурга, в 2025 году – до Тюмени, о модернизации инфраструктуры аэропортов, совершенствовании транспортного узла в Москве, введении льготной ипотеки в размере 2% для участников СВО, проживающих на Дальнем Востоке и Арктики, предложил списать 2/3 задолженности регионов по бюджетным кредитам и предоставить возможность учащимся пересдавать один предмет по выбору на ЕГЭ [3]. На данный момент говорить о реализации Послания не представляется логичным, поскольку перечень поручений вышел только в начале апреля.

В 2018 была создана Государственной Думой межфракционная рабочая группа по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, деятельность которой положительно отразилась на исполнении поручений Президента. С 2012 по 2019 выполнены 86% указаний, из которых около 47%  выполняется в первоначальный срок [4]. Послание 2020 года выполнено на 100 %, то есть реализованы все 38 поручений (табл. 3). Послания 2021 года на февраль 2024 года исполнено на 61%, Послание 2023 года реализовано на 86% [4]. Такое процентное содержание реализации Посланий связано с тем, что в 2021 году были даны более фундаментальные и структурные поручения, в то время как в 2023 году – большая часть поручений носила оперативный характер.

Таблица 3

Количество поручений, озвученных в Посланиях 2012-2023гг. кабинету министров

Год	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Количество поручений	2	33	58	23	25	-	7	47	38	67	-	35	139

Таким образом, значение ежегодных Посланий Президента Федеральному Собранию РФ заключается в отражении в них наиболее значимых показателей сфер общественной жизни, определении направлений развития государства и общества, векторов деятельности органов власти и установлении преемственности государственной политики.

В Посланиях Б. Н. Ельцина наблюдаются особенности сложного периода, связанные с обстановкой в стране, необходимостью реформирования всех сфер общества, противостоянием различных политических сил, противоречием между Президентом и парламентом, отсутствием правовых и финансовых ресурсов для реализации политического курса. Все перечисленное негативно сказывалось на исполнении поручений, данных в обращениях 1994-1999 года, поэтому реализацию Посланий успешной назвать нельзя.

В Посланиях Д. А. Медведева наблюдаются попытки модернизации определенных сфер общества, однако они не имели системного характера. Несмотря на то, что процент исполнения поручений в последние годы президентского срока Д. А. Медведева вырос, реализация политического курса не была эффективной, поскольку кардинально реформировать экономическую и политическую сферы страны не получилось.

Послания В. В. Путина можно назвать действенным механизмом реализации политического курса. Президент В. В. Путин путем принятия различных нормативно-правовых актов смог достичь эффективного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, деятельность которых положительно влияет на исполнение поручений, озвученных в обращении, что способствует совершенствованию всех сфер жизни общества, решению политических, социальных и экономических вопросов, а также повышению авторитета России на международной арене и доверия к Президенту граждан страны.

About the authors

Darya Druzhinina

Samara National Research University

Author for correspondence.
Email: Druzhinina.pr@yandex.ru
SPIN-code: 7176-9580

студент

Russian Federation, 443086, Приволжский федеральный округ, Самарская область, г. Самара, Московское шоссе, д. 34

References

Supplementary files